污染物总量控制的作用1

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1、污染物总量控制的作用1 概 述1.1 总 量 控 制 概 述污 染 物 总 量 控 制 是以环境质量目标为基本依据，对区域内各污染源的污染物的排放总量实施控制的管理制度。在实施总量控制时，污染物的排放总量应小于或等于允许排放总量。区域的允许排污量应当等于该区域环境允许的纳污量。环境允许纳污量则由环境允许负荷量和环境自净容量确定。例如对一个河流段的污染物允许纳污量是由该河段控制断面的污染物允许负荷量（通常为该控制断面的水质标准浓度与水流流量之乘积）及水体自净容量两者累加确定的。污染物总量控制管理比排放浓度控制管理具有较明显的优点，它与实际的环境质量目标相联系，在排污量的控制上宽、严适度；由于执行

2、污染物总量控制，可避免浓度控制所引起的不合理稀释排放废水、浪费水资源等问题，有利于区域水污染控制费用的最小化。1.2 目 标 总 量 控 制 与 容 量 总 控 制 的 对 比所 谓 “目 标 总 量 控 制 ”和 “容 量 总 量 控 制 ”只 是 采 用 不 同 方法 的 总 量 控 制 ,其 区 别 仅 在 于 总 量 控 制 目 标 的 确 定 方 法 。 所 谓“目 标 总 量 控 制 ”是 指 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 依 据 历 史 统 计 资 料 、根 据 环 保 目 标 要 求 和 技 术 经 济 水 平 ,确 定 各 地 区 污 染 物 排 放 总 量控 制

3、指 标 的 一 种 总 量 控 制 方 法 ,即 主 要 是 根 据 环 境 目 标 来 确 定 总量 控 制 指 标 。 “容 量 总 量 ”是 通 过 科 学 研 究 的 成 果 ,根 据 当 地 实 际的 环 境 容 量 来 确 定 污 染 物 排 放 总 量 控 制 指 标 的 一 种 总 量 控 制 方 法 ,即主 要 是 根 据 环 境 容 量 确 定 总 量 控 制 指 标 。 实 际 应 用 中 ,两 者 的 区别 往 往 并 不 大 。 实 际 操 作 中 的 总 量 控 制 需 要 将 总 量 控 制 指 标 分 解为 每 年 的 控 制 指 标 ,一 般 为 年 度 总

4、量 削 减 指 标 。 因 此 ,实 际 应 用 中两 者 的 区 别 只 是 年 度 削 减 指 标 的 高 低 。2 特点实施主要污染物排放总量控制是我国为了确保环境保护目标的顺利实现而推行的一项重要举措，它既能解决浓度控制在经济发展和污染负荷增加中所不能解决的一些问题，又可以促进经济的可持续发展。实施总量控制的特点实施污染物总量控制最早是从环境污染严重的水域或有可能成为严重污染的水域开始的，主要从排放浓度和废水量两个方面对污染物的排放量实施控制。实施枵染物总量控制具有以下特点：2.1 实 施 总 量 控 制 并 不 排 除 实 施 浓 度 控 制 。整个总量控制过程综合性技术性很强，需要

5、大量的监测资料和较详细的普查资料，对所有枵染源和污染物都进行排污总量控制，对于边疆城市而言在经济上是无法承受的。根据具体情况，在实际操作中，应当首先是针对那些只用浓度排放标准控制难以达到预定环境目标的区域；其次是针对这一区域的主要污染物。而不是所有污染物；再其次是针对那些影响环境目标的主要污染物的排污大户，而不是所有的排污单位。这样才能在我国目前财力、物力有限的条件下，有可能用较少的投资换取较大的环境效益。2.2 把 污 染 源 与 环 境 目 标 挂 起 钩 来 。根据确定的环境目标，应用数学模拟的方法进行定量计算，求出要达到这一环境目标允许排放的最大负荷，再分配到各排污单位，从而能减少对污

6、染源治理的盲目性。2.3 注 重 于 整 个 区 域 环 境 质 量 的 改 善 ， 从 而 能 实 施 对 污 染 源 的 优 化削 减 。在区域排枵总量不变的条件下，对容易处理，处理投资小的污染源，可以多削减一些：对处理技术一时有困难或者耗资巨大，治理项目占地又多的污染源，可以适当少削减一些，以求总的污染负荷不变，从而能够取得社会效益、经济效益、环境效益三者的统一。2.4 有 利 于 企 业 有 计 划 地 分 阶 段 削 减 排 污 量 。企业根据自己的情况，不只局限于排污口的治理，而是从改革工艺、技术、产品结构、原料品种以及节约用水、循环用水等人手，多方面、全方位地对污染物产生过程进行

7、污染削减，最终达到允许的排放量。3 总量控制的优点从国际上看,浓度排放标准是促进工业环保技术进步的基本动力,没有任何一项其他措施能够达到如此广泛、深刻的作用。浓度控制政策对中国也起过很大作用。在过去十几年时间内,中国的污染控制战略主要是建立在污染物排放标准的基础上,即依靠控制污染物的排放浓度来实施环境政策和环总量控制的核心和主要任务是削减或至少是“冻结”污染物排放总量。3.1 总 量 控 制 管 理 的 是 排 污 单 位 ,符 合 市 场 经 济 体 制 的 规 则浓度控制管理的对象是直接到每个污染源。例如,排放标准是控制每一个污染源排放口的浓度或小时排放量,实际上是对污染源控制技术的具体要

8、求。总量控制管理的对象是企业,不是污染源。这里所说的管理是指通过政策法规对污染源的管理,并不包括对污染源的监测等监督管理。总量控制只管理到企业的总排放量,而不管到企业的哪个污染源是如何排放的。企业可以按照自己拥有的总量指标来排放,超过总量指标的排放则是违法排放。这样可以减少企业整体排放的各类污染物。3.2 总 量 控 制 更 具 有 执 行 性总量控制则一般以年为时间单位,并且只管理到法人单位(企业)。这样,执行尺度的放宽必然会增加其可执行性,降低了执法成本。排污者便有了履行责任的灵活性,也就有可能减少诉讼,提高执法效果。3.3 总 量 控 制 能 够 降 低 污 染 控 制 成 本不同污染源

9、削减污染物的边际费用往往具有相当大的差别,浓度控制却要求它们一律达到某一规定的排放限制,这样将不能实现污染源治理投资的帕累托最优;同时,浓度控制不考虑污染治理的优先次序,即不能保证治理资金用在当时边际控制成本最低的污染源上,这也造成了资金分配的不合理。浓度控制忽视了污染源的排污行为在空间(地点,高度)、时间和排放方式上的差异。不同气象条件、水文特征、地形等对污染物的吸纳和降解能力是不同的,即环境容量是不同的。因此,可能产生有的地区过保护,有的地区欠保护。即统一的污染源排放标准造成了资金分配的不合理,降低了资金的使用效率,浪费了有限的财政资源。还有,严格执行排放标准的成本,如监测成本是相当高的。

10、总量控制由于只控制到企业,企业有充分的自主权去选择履行削减污染的方式,或者就地削减,或者购买排污权。企业会自动选择成本低的削减污染的方式。3.4 总 量 控 制 严 于 浓 度 控 制浓度控制和总量控制究竟哪个要求更多地削减污染,这是一个实际问题。按照有关法规和文件看,总量控制比浓度控制更为严格。1996年我国修订重颁的 5 水污染防治法 6 新增第 16 条规定:省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,可以实施重点污染物排放的总量控制制度,并对有排放量削减任务的企业实施重点污染物排放量的核定制定。就浓度控制和总量控制的定义看,我们难以从概念上判断究竟哪

11、个更严格,而对于具体地区则是可以比较的。比较的方法是,计算出该区域内所有的污染源达标后的排放量,再同总量控制指标相比较。从实施的效果看,总量控制会比浓度控制更为严格。例如,排污者利用技术上的复杂性寻找借口的机会将会大大减少。3.5 总 量 控 制 比 浓 度 控 制 更 能 适 应 政 策 的 变 化在建立与完善社会主义市场经济体制的过程中,浓度控制不利于市场机制政策的引入,其主要原因是浓度控制没将污染治理责任和治理行动分开。总量控制则可以在一定程度上将治理责任和治理行动区分开来,并且总量指标是可分割的,总量控制从而为引入市场机制的环境政策提供了机会。虽然总量控制与浓度控制相比具有很多优点,但

12、在全国所有工业企业污染源实现达标排放之前,仍然是对浓度控制的一种补充。并且将来浓度控制也还可以作为一种较为方便的管理手段继续发挥作用。当然,发挥作用的形式和方式应有所变化,如不再作为排污收费的基础。3.6 总 量 控 制 政 策 的 作 用 作 为 一 项 新 出 台 的 环 境 政 策 ,总 量 控 制还 有 着不同于以往环境政策的更深一层的含义,即旨在通过影响经济增长方式来控制污染。4 作用20 世纪 70 年代初,中国开始对污染物排放实行浓度控制。80 年代后,国家运用经济手段控制污染,提出了排污收费制度。随着环境管理工作的不断深入,人们愈来愈认识到,仅对污染源实行排放浓度控制是无法达到

13、确保环境质量改善的目的。只有同时对污染物排放的绝对量(总量)进行控制,才能有效地控制和消除污染。就目前来说,在中国实行总量控制具有以下几点意义:(1)总量控制对促进企业污染治理,改善城市环境质量,逐步从末端治理为主转变到生产全过程控制,最终达到经济效益、环境效益和社会效益的统一。(2)总量控制可将污染物的排放指标化,从而把区域性的环境目标转变成定量指标分配落实到每个排污单位,把发展生产和保护环境密切结合起来。(3)总量控制着眼于生产的全过程,把生产工艺、污染治理同排污结合起来,可将污染物的流失总量责任具体到参与生产活动的每一工序、工段、岗位和个人,从而把环境效益与企业、个人的经济效益联系起来,

14、更能体现以防为主、防治结合的环境管理对策。(4)总量控制更能真实地反映污染物进入环境的实际情况,把污染物的排放与其对环境质量的影响及生态平衡的破坏结合起来。由于总量控制是以改善区域环境质量为目标,实行总量控制更便于环境管理部门对所管辖区域进行客观有效的环境管理。(5)总量控制不仅考虑到污染物的排放浓度、也考虑到污染物载体的量。实行总量控制,对节约水资源、能源也有重要意义。在实行浓度控制时,有少数企业为了达到降低浓度,不交排污费的目的,不惜用大量清洁水,对污水进行稀释,既浪费了宝贵的水资源,污染物的总量也未减少,而实行总量控制则可杜绝这一弊病。总之,目前采用污染物总量控制的办法不但可以使污染物的

15、总量得以控制,并可促进产业结构调整,使大环境的总体环境质量得以逐步改善。从宏观角度看是有利的。5 展望通过对总量控制进行上面的阐述,可知在中国实行污染物总量控制的必要性和重要性,要更好地开展今后的工作,需在要以下几方面加以跟进。5.1 实行总量控制,环境保护部门和工业部门要密切配合总量控制作为环境管理的重要手段必须由环保部门和工业部门密切配合才能实行。环保部门要考虑所辖区域的宏观控制,工业主管部门一般只考虑本部门、本系统的环境管理。两者应有机地结合起来。在实行总量控制时要把生产指标和环境指标明确化、目标化、一致化。因为污染物的流失就是资源、能源的流失和浪费。实行总量控制可以改变过去环保部门下达

16、环保指标、工业部门下达生产指标,两者割裂甚至对立的局面,使环境效益和经济效益真正统一起来。5.2 实行总量控制的基础在企业的环境管理区域内总量控制计划制定之后,就要将总量削减的负担分配到区域内各个企业,企业是否能完成总量削减任务,直接影响区域总量控制计划的实施。企业在接到总量削减任务时必须认真对待。制定本企业相应的计划,将削减任务进一步分解。还应对企业实行排污报告书制度,定期向主管部门和环保部门报告排污状况,以便使这两个部门及时掌握各企业的排污总量,及时调整部门和区域的总量控制计划。5.3 总量控制计划应具有法律效力在中国总量控制在试点取得成功后在逐步推广,并使总量控制计划纳入法制轨道,由当地人大常委会讨论通过后颁布执行。环保部门依据国家和地方颁布的环保法规,对企业排污状况实行总量控制和监督,对超标排放的企业要给予处罚,以维护法律的严肃性。5.4 积极开展与总量控制有关的环境科学研究总量控制涉及到许多环境科学研究的方面,这些方面中有些目前在中国尤其是在省、地(市)一级还是薄弱环节,例如,环境容量的研究(包括