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1、主 讲 人 山东财经大学会计学院 教授、硕士生导师赵 英 林,行政事业单位内部控制十二讲之五,第五讲：预算控制,行政事业单位在我国是地位比较特殊的一类部门和单位，一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域也直接或间接地参与社会、经济、科技和文化建设。预算是财务控制的主要内容。行政事业单位必须根据以前的发展规划和本年度实际情况，预先安排收支预算。行政事业单位的经费来源主要由财政拨款的预算内资金、行政事业性非税收费和其他收入等构成。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，对部门、单位预算编制和执行的要求也越来越高，为了加强预算管理，实施有效地内部控
2、制，要求行政事业单位必须不断强化预算控制。在本讲我主要讲述下列六个大问题：,1.预算的概念与意义2.预算实施中可能带来的风险3.预算的岗位分工与授权批准4.预算的编制5.预算的执行与调整6.决算与绩效考评下面依次分析讲述这六个问题：,1.预算的概念与意义,行政事业单位预算是国家财政预算的基础，又是国家财政预算的重要组成部分。那么什么叫国家财政预算呢？国家财政预算也称为公共财政预算，是指政府的基本财政收支计划，是按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中，以清楚反映政府的财政收支状况。透过公共财政预算，可以使人们了解政府活动的范围和方向，也可以体现政府政策意图和目标。
3、财政预算既是履行政府职责，反映社会经济发展目标的计划，同时又是限制政府支出的手段。因此，其基本特征有：法定性、精细性、完整性、公开性、时效性五个特征。简单解释一下这五个特征：,法定性。这不仅指财政预算的产生过程必须严格通过法定程序，而且指财政预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。精细性。这是指财政预算的安排是详细的，有精确说明的，而且有相应的表示。也就是说，政府各项收支的来龙去脉都是清楚的，有根据的。完整性。这是指政府收支都应在财政预算中得到反映，也就是说法规规定的预算收支都应列入财政预算。公开性。财政预算在本质上是反映公共需求和公共商品供给的计划。既然政府代表公众利益，财政预算就必须向公
4、众公开，便于公众监督。这不仅有利于政府的清正廉洁，而且有利于预算效率的提高。时效性。财政预算的时效通常为一年。财政预算年度的划定各国不尽相同。中国的预算年度和公历纪年的自然年度保持一致。世界上各个国家的预算年度不太一样，具体情况如下：,目前，世界多数国家的预算年度采取历年制，如我国、法国、德国、意大利、挪威、瑞士、荷兰等国；所谓历年是指国家预算年度起止时间与公历年度完全一致，即从1月1日起至12月31日止。除此之外，也还有不少国家的预算年度采用跨年制，所谓跨年制是指一个预算年度跨越两个日历年度，分跨在两个日历年度的阶段合并起来仍然等于一个日历年度。世界上采取跨年制预算年度的起止日期主要有三类:
5、以英国、日本、印度为代表的从4月1日起至次年3月31日。以瑞典、澳大利亚、喀麦隆为代表的从7月1日至次年的6月30日。以美国、泰国为代表的从10月1日至次年的9月30日。,国家财政预算的体系：一个国家的财政预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的预算法就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设
6、区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，中国的预算体系由这五级预算组成。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。我们现在所讲的预算，很显然不是中央政府预算而是地方政府管辖下的部门预算。,那么，什么叫部门预算呢？所谓“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。如果这个部门（一级预算单位）还有下属单位，则其下属单位称为二级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经本级政府财政部门审核后报人大审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。部门预算制是以
7、编制部门预算为依托的一种预算资金管理制度。在部门预算制度下，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。我们所讲的就是行政部门或者其下属事业单位的预算。,行政事业单位的预算从产生的那一天开始，目的就是履行政府职责，反映社会经济发展目标的计划，同时又是限制政府开支的一种手段。预算产生的另一个动因，随着社会生产力的发展和政府职能的扩展，财政分配规模日益扩大，不仅财政收支项目增多，而且收支之间的关系日益复杂化。财政收支的复杂化，客观上要求加强对财政活动的计划和管理，要求制定统一的财政预算制度。因此，预算制度既是管理技术科学化进程的一个结果，也是推
8、进财政管理技术科学化的基本手段。财政活动的货币化，也是财政预算产生的必要条件。商品经济发展到一定程度之后，货币关系渗透到整个再生产领域，财政活动完全货币化。只有在财政活动货币化的条件下，全部财政收支才能统一反映在一览表（即平衡表）中，才能完整地反映国家财政活动，才有利于人民代表大会的审议。,行政事业单位的预算是把单位一年内的经营目标、经营活动内容和收支用数字化、表格化的形式表达出来，报给财政部门后，以法规的形式下达给行政事业单位，要求行政事业单位必须按照预算的轨道行驶，调整预算要经财政部门或人民代表大会审批。预算一旦下达，就是刚性的任务，要求行政事业单位必须完成，年终决算要进行绩效考评，同时按
9、考评指标再辅助以激励政策，就会促使单位全员努力去争取完成任务。预算也可能发生编制时就不切合实际，或者执行过程中市场环境、经济环境、单位内部环境发生了变化等等。有客观原因可以调整预算，但必须由财政部门或者人大会议批准，否则就必须完成预算。上述分析可见，单位预算本身就是控制的一种形式，把本单位的收支约束在一个计划轨道上运行。,2.预算实施中可能带来的风险,按照防范风险是内部控制精髓的理念，我们做事情必须识别评估风险，以便做好应对措施。行政事业单位在预算控制实施过程中，如果单位领导认识不足，不够重视；具体工作人员工作不认真或者失误，就会发生下列风险：第一，单位领导不重视预算工作，就会影响预算编制不正
10、确，预算与单位目标脱节，归根结底影响单位经营盲目发展，使单位内部控制流于形式，失去内控的有效性，导致单位活动失控；第二，预算机构过于简单或人员不足，从事预算具体工作的人员缺乏职务胜任能力，造成预算编制不准确，不符合实际。如收入预算不实，会造成部分收入游离于预算之外，脱离财政监督，会有私设“小金库”之机，或者被非法挪用；如果支出预算编制不细化，就会导致超支，影响单位正常业务活动；,第三，采购预算编制不准确，或者漏洞多，就难以执行，会发生重复采购，或者采购失控，而发生采购舞弊现象，给国家和单位造成损失；第四，预算的执行过程缺少足够内部监督，就会放任自流，失去财政监督，造成国家财政收入减收，或者经费
11、超支，脱离预定目标。第五，会计口径与预算口径不一致，无法满足要求，使预算流于形式，破坏单位业务正常运行，偏离预定目标；第六，预算分析报告不揭示单位风险因素，留下隐患，导致单位遭受风险袭击，造成不应该发生的损失。,3.预算的岗位分工与授权批准,行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）第十四条明确规定：不相容岗位分离控制，要求单位合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互监督、相互制约的工作机制。行政事业单位强化预算内部控制，必须科学设置预算管理组织机构，明确管理体制和职责权限。单位预算一定要由领导班子负责，重大事项须由领导班子集体决议。领导班子下设预算管理委员会，其成
12、员由行政事业单位财务部门负责人与相关部门负责人组成，履行预算管理职责。预算管理委员会主要负责拟定预算目标和预算政策，制定预算管理制度和办法，组织编制、下达财政部门或人大批准的预算。预算委员会下设办事机构，负责日常管理，一般设在财会部门。行政事业单位的分管财务副职应具体负责组织领导预算工作。,行政事业单位的的预算管理实行授权批准制度，没有得到授权，是不允许行使权利的，预算编制、执行、调整、考核以及评价等工作的工作人员与其所进行的具体预算工作必须得到单位领导授权批准才能实施。预算的责任执行单位不一定是编制的机构或单位，也不一定不是。它是由许多责任中心执行的，具体有成本费用执行单位、收入中心、工程项
13、目中心、采购中心等来承担预算责任指标。预算执行的指令由预算委员会下达给责任部门，一旦下达，就是刚性任务，必须千方百计完成预算规定指标；当然，考核也自然是预算委员会对责任部门进行考核与奖惩。,4.预算的编制,行政事业单位预算法律依据是中华人民共和国预算法及其实施细则。各级财政部门每年在编制预算前都会有具体编制预算的文件通知各编报单位。一般每年11月初省、市财政部门都会向下发文布置预算编制工作。各预算单位按照市财政局编制下年度预算的通知，结合本单位以前年度收支情况和收支变化因素，编制本单位的预算。预算编制的原则： （1）认真执行国家的有关法律、法规，按照本级政府的预算管理权和预算体制规定的收支范围
14、编制预算； （2）预算收入的编制，应与国内生产总值的增长相适应，根据上级政府编制预算的要求，结合本单位的实际情况，坚持积极可靠，稳定增长的原则进行编制；,（3）预算支出的编制应当贯彻厉行节约，勤俭建国的方针，在保证工资等政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排农业、科学技术、教育、社会保障等其他各类预算支出。 （4）遵循量入为出、收支平衡、略有节余的原则编制预算。预算的编制程序：行政事业单位预算按照“二上二下”的预算编报程序完成。“一上”单位编制预算建议数，上报主管部门：报送部门人员、资产等基础信息，为编审基本支出预算提供依据；按项目库管理要求，报送项目支出需求，项目库应根据单位工作计划参考上年
15、项目资金规模填报。（解释：项目库：是对行政事业单位项目支出进行规范化、程序化管理的数据库系统。所有的项目预算都应通过项目库，进行申报、论证、审核等环节，最后从项目库纳入部门预算。）,“一下”财政部门下达预算控制数，部门单位根据控制数及部门预算项目建议修改调整形成预算草案。“二上”部门单位上报预算草案，并报送预算编报说明。“二下”财政部门完成对各部门预算草案数据的审核，编制汇总形成本级财政部门预算草案。财政部门向本级党委、政府汇报预算草案，并报送本级人民代表大会审批。财政部门根据人民代表大会批准的本级预算草案，在规定期限内批复各部门预算。各部门自财政批复本部门预算之日在规定时间内，批复所属各单位
16、预算。财政部门批复部门预算后，在规定期限内，相关部门向社会公开各自部门预算。预算的编制方法：,行政事业单位预算编制的方法很多，如固定预算，弹性预算，滚动预算，基数预算，零基预算等等。多年来，我国各级财政部门编制年度预算，大部分采用“收支基数法”（基数加因素法），即在编制新年度支出预算时，首先确定上年度支出的基数，然后在此基础上，考虑影响新年度各项支出的因素，确定新年度的支出预算。也有采用比例增长法的，即在编制下年度支出预算时，在上年度实际支出数的基础上，根据下年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例。两种编制预算的方法虽然在具体操作上有所不同，但是从实质上看，都属于
17、基数法的范畴。这种按基数法编制支出预算的方式简便易行，在计划经济条件下，财政收支规模不大，编制预算所需信息不足、手段落后、预算编制人员水平参差不齐的情况下，不失为一种较好的方法，它曾在促进国民经济和社会发展，改善人民生活，加强宏观调控等方面发挥了重要作用。,但是，随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立，以及国家财政收支规模的不断扩大，用这种方法编制的预算就显得简单粗糙，造成预算调整过多、约束性差等一系列问题，损害了政府预算的权威性、可监督性和预算资金的使用效益，也与社会主义市场经济的发展要求越来越不相适应。因此，迫切需要有一种适应新形势发展要求的、既能与国际惯例接轨、又具有中国特色的预算编制新模式来取代老模式。现在普遍呼声较高的是“零基预算法”。那么，什么叫“零基预算法”呢？所谓“零基预算法”零基预算（Zero Base Budget，简称“ZBB”）是起源于美国的一种预算编制方法。它是市场经济及经济管理技术水平发展到一定阶段的产物。最早可追溯到1952年。在70年代初期异军突起，以出人意料的速度在美国传播、发展开来，随后又传播到其他国家。,
