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1、中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国城乡规划法中关于中关于 行政许可的内容行政许可的内容, ,一书两证一书两证篇一：城乡规划许可制度的变迁我国城乡规划许可证制度的变迁 从“一书两证”到“一书三证” 刘小文乔森刘学良 摘要：介绍了我国城市规划管理由城市规划法的“一书两证”规划许可证制度到城乡规划法的“一书三证”规划许可证制度的变迁，分析了两者之间存在的差异，并指出了其对我国城市规划管理的意义及其存在的一些不足之处。 关键字：城市规划；城乡规划；许可证制度；一书两证； 一 引言（刘小文，51070803005，区域经济学） 城乡规划许可证制度是我国城乡规划实施管理的核心，在城乡建设和管理中发挥了
2、重要作用。但是，随着经济社会转型，城乡规划管理所面临的问题日趋复杂，原有计划经济背景下的城乡二元分治，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不再适应现实的需要。改革的逐步推进和市场化的逐步深入，如土地使用制度改革和投资体制的改革，迫切要求城市规划管理做出相应的调整和改革。同时，我国城乡规划建设中的违法行为出现了一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理做出规定。在此背景下，我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于 XX 年 10 月 28日通过中华人民共和国城乡规划法 ，并自 XX 年 1 月
3、1日起颁布施行。 城乡规划法的颁布实施，对于解决城乡内部建设的诸多混乱现状，扭转农村建设无规划现状，实现城乡规划全覆盖，追求城乡之间布局的协调发展，健全行政权力的监督约束机制和公众参与机制，将起到重大的作用。本文通过回顾我国城乡规划许可证制度的变迁，来充分认识城乡规划法的突破，并探讨目前城乡规划许可证制度依然存在的问题。 二 规划许可证制度的变迁（乔森，51070803030，人文地理学） 城市规划许可，是指城市规划行政主管部门应建设单位或个人的申请通过颁发许可证件，依法赋予建设单位或个人进行建设活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。我国自 1990 年 4 月 1 日起颁布施
4、行的城市规划法规定，城市的规划建设施行建设项目选址意见书 、 建设项目规划许可证和建设工程规划许可证的规划许可证制度，即“一书两证”制度。XX 年起开始施行的城乡规划法则增加了乡村建设规划许可证的新规定，我国的规划许可证制度由此由“一书两证”演变为“一书三证” ，这为我国在新形势下加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，推进城乡协调发展，提供了制度上的保证和方向性的指导作用。 1 “建设项目选址意见书”的变迁 建设项目选址规划管理是对建设项目实施引导、控制的第一道程序，主要审核建设项目的选址和布局。原有城市规划法第三十条规定， “城市规划区内的建设
5、工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。 ”而随着我国土地制度的改革，尤其是土地二级市场的形成，获得土地除了原有的行政划拨方式以外，还可以土地出让的方式获得。后者为市场主体的自主行为，只要其满足建设项目规划许可即可，不需要申请“选址意见书” 。因此， 城乡规划法第三十六条规定， “按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。 ”建设项目选址规划管理的范围发生了变化， 从原来的管理
6、所有建设工程到目前的只管理行政划拨方式获得土地使用权的建设工程。2 “建设项目规划许可证”的变迁 建设项目规划管理是城乡规划管理的核心，其主要内容是核定建设用地位置和界限以及提供建设用地规划设计条件（如核定土地开发强度；建筑容积率、建筑密度、建筑高度等规划管理要求） 。 原有的城市规划法第三十一条规定， “在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上
7、人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。 ”因此， 城市规划法规定了计划经济背景下的以行政划拨方式获得土地的管理要求。 而新的城乡规划法为满足市场经济发展的要求，对于获得土地的两种不同方式（行政划拨和土地流转）做出了不同的管理。 城乡规划法第三十八条规定， “以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 ” 3 “建设工程规
8、划许可证”的变迁 原有城市规划法第三十二条规定， “在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。 ”即只有审定建设项目的建筑施工图后，才能发放“建设工程规划许可证” 。 而新的城乡规划法第四十条规定， “在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确
9、定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 ”在新的规定下，一方面，只要审查建设工程设计方案后，即可核发“建设工程规划许可证” ，简化了办理手续。另一方面， 城乡
10、规划法还规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府，应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布，体现了城乡规划法向公众参与方向的改进，是我国在城市规划管理方面迈出的重要一步，但是并不彻底，只是个知情权，没有规定公众对与自己利益相关的建设工程规划许可的参议权力。 4 “乡村建设规划许可证”的变迁 原来在乡村规划区建设需要向规划主管部门领取“村镇规划选址意见书”和“村镇规划建设许可证” ，即所谓的“一书一证” 。城乡规划法取消了村镇规划选址意见书制度，今后乡村建设只要向规划主管部门申领一个证件，即“乡村建设规划许可证” 。这改变了乡村建设缺乏监督
11、约束的状态，扭转了乡村建设无规划的现状，为改变我国城乡规划二元管理，统筹城乡发展打下坚实基础。 5违反规划许可的法律责任的变化 城市规划法第三十九、四十和四十一条规定了违反规划许可的法律责任，但规定只是描述性的，而且对规划行政主体缺乏监督和约束，实施起来较为有难度，并留下了较大的自由裁量权，进而易于导致较大的权力寻租空间。如其中的第四十条规定， “在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可改正措施的，由县级以上地方人
12、民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。 ”显而易见，该条款对罚款的规定非常不明确，在实际的执法中极易形成权钱交易的腐败行为或罚款过度的不当执法行为。城乡规划法第六十、六十一、六十四和六十五条则对原有的条款规定进行了较大改进，处罚相对明确，缩小了自由裁量权，并对城市规划行政主体进行约束。如其中的第六十四条规定， “未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实
13、物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 ”此条款与城市规划法第四十条相比，由于对违法行为界定清楚、对处罚措施规定明确，从而便于执法人员实施，能够大大的减少执法过程中的不当行为，提高执法的透明度和准确度。 三 存在的问题（刘学良，51070803026，人文地理学）从城市规划法到城乡规划法，我国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。城乡规划法将统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度。但同时要看到， 城乡规划法规划许可证制度中的一些条款规定仍存在着一些不足之处，有待于以后继续加以改进。 1规划许可申请人 目前，一般由建设单位或者个人
14、亲自出面申请对城市规划行政主管部门提出的意见由其转告设计单位。建设单位或个人一般都不具备专业知识，又有其自身利益的驱使，因此对于规划许可的审理意见有时传达不具体、不全面、不到位，甚至按自身需要对审理意见进行取舍，这样就可能造成方案制定和审批的困难或延误。未来，应逐步将规划许可的具体申请事务交由更为专业的代理机构，而非建设开发者自己来办理。这样做，有利于规划管理部门的意见的及时、有效传达，也符合社会分工的原则。 2规划许可中的公众参与 目前，我国公众参与仅仅是规划决策做出之后的知情权。我国的规划行政以许可制为主，规划管理部门具有较大的自由裁量权，这在客观上为权力寻租提供了条件。因此，涉及公共利益
15、和其他重大的建设工程，在规划行政主管部门审批核发规划许可证前，应该向社会公告并举行听证，这些许可的结果也应该向社会公开。规划行政许可涉及申请人与他人之间重大利害关系的，应当在决定许可前告知申请人、利害关系人。公众享有听证的权力，对提出听证要求的，规划行政主管部门应该组织听证。 3管理部门的内部协调 在我国，目前的做法是由建设单位分别登门有关的管理部门分头申请及听取意见。然后集中到规划部门再核发规划许可证，这使得建设单位往返奔波，大大影响办事效率。应该由本级人民政府确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理或者组织有关部门联合办理、集中办理。变建设单位分头征询同意为规划部
16、门牵头的政府部门之间的内部协调。同时应规定审结时间，在规定时限内由规划部门综合各部门审核意见统一答复建设单位。 参考文献1谢国林,论我国城市规划法的缺陷及其完善D,兰州大学,XX. 2全国人大常委会.中华人民共和国城乡规划法J.法律,XX,38:2-14. 3盛鸣.对城乡规划法的解读与思考. J. 北京规划建设,XX(2):21-23. 4张京祥等.从城市区域视角审视城乡规划法J.城市规划,XX(1):54-56. 5建设部.城市规划编制办法.中华人民共和国建设部网站(),XX. 框架提纲：刘学良 统稿整编：乔 森 篇二：中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国城乡规划法 (XX 年 10 月 28 日第十届全国人民代表大会常务 委员会第三十次会议通过） 目录 第一章，总则 第二章城乡规划的制定 第三章城乡规划的实施 第四章城乡规划的修改 第五章监督检查 第六章法律贵任 第七章附则 第一章总则 第一条【立法宗旨】
