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1、XXXX 年度公路交通转型发展若干问题调研年度公路交通转型发展若干问题调研 报告报告 党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问 题的决定对公路交通转型发展提出了十分重要而又紧迫 的时代命题。*公路交通往哪儿转，转什么，怎么转，是 “十三五”时期必须直面而又难以回避的现实问题。日前， 局党委主要负责同志牵头组成调研组，就此在全省公路系 统进行了广泛深入的调研,现将有关情况报告如下: 一、 “十二五”以来*公路交通发展的主要特点 “十二五”期间，全省公路系统深入贯彻落实科学发 展观，紧紧围绕全省“两个率先” ，服务现代综合交通运输 体系建设，以路网完善、管养提升、依法治路、科技创新、 安全保畅
2、、惠民服务、资金保障、人才支撑八大工程为重 点任务，努力实现又好又快发展，总体发展水平继续走在 全国前列。概括起来说有以下五个主要特点： 一是思想认识不够深刻，心态不够平衡。极少数党员 领导干部官本位思想严重，存在特权思想，认为自己是领 导干部，与普通党员、一般干部要有所区别，在享受等方 面要高别人一等，否则，还不如不当官。有的党员领导干 部盲目攀比思想严重，喜欢与同行比权利，与商人比钱财， 与群众比自由，追求花架子、大场面、图享乐。侥幸心理 仍然存在，有的党员领导干部认为现在生活水平提高了， 吃喝玩乐很正常，只要不把公家钱财拿回家，吃点喝点玩 点不算什么。另外，有的认为中央执行“八项规定”只
3、是 一阵风，狠刹“四风”也是口头上喊喊，只要不做过头， “对策”到位，就不会出问题。 一是发展的内涵更加丰富。自觉地把以人为本和生态 文明建设写入了“十二五”公路交通发展总纲领。*公路 发展的内涵从“建设为主向养护管理为主转变”扩充为 “建设为主向管理养护和服务为主转变” ，更加注重服务于 广大人民群众安全便捷出行。 “十二五”期间，全省公路系 统在科技创新、路网运行监测和公共服务体系建设方面的 投入不断加大，各种公路资源通过科技应用得到有效整合， 收费公路清理整顿进一步深化，出行服务手段更加人性化 和智能化，进一步提升了公路发展与人、自然、生态环境 的和谐统一。 目前，心理学界对问题行为有不
4、同的分类。主要观点 有这样两种：一种是将问题行为分为：智力活动问题行为 (例如学业困难、逃学、厌学、抄袭等);情感问题行为(如 上学恐怖、学科恐怖、考试恐怖、师生关系恐怖等);人格 问题行为(如性格孤僻、粗暴，反社会行为，品德不良行为， 成瘾行为等);青春期问题行为(如青春期自闭症、青春期逆 反心理等);习惯性问题行为。另一种是将问题行为分为： 反约束型问题行为(如上课迟到、早退、喧哗、起哄、考试 作弊等);对抗性问题行为(如恶意中伤、打架斗殴、破坏公 私财产等);自抑型问题行为(如对学习失去兴趣而自暴自弃， 无休止的自怨自责，长期不能自拔，性格孤僻，拒绝与人 交往，失落)。青少年学生的问题行
5、为具体表现为以下方面： 二是发展的目标更加清晰。站在新的起点上，*公路 始终紧扣“两个率先”的发展定位，以*交通运输现代化 为统领，提出了“一个网络，三个体系”(为公众提供并维 护一个“安全、畅通、智慧、高效、绿色”的公路网络;构 建一个公众满意的公路服务体系，建立一个科学高效的公 路管理体系，配置一个稳定充分的支撑保障体系)的率先现 代化发展愿景。在苏州、徐州率先开展公路养护管理现代 化整体示范，辅之以“畅安舒美”示范工程和重点主题性 示范工程，力争到 2020 年，*公路养护管理基本实现现代 化，公路基础设施供给、服务质量和管理水平达到世界中 等发达国家水平。 三是改革驱动对发展的影响更加
6、凸显。 “十二五”*公 路交通发展的动力主要来源于改革。面对行政管理体制、 财税体制、行政审批制度、 “两个路网”体系(以高速公路 为主的“收费公路体系”和以普通公路为主的“非收费公 路体系”)、 “省管县”等一系列改革，*公路加强顶层设 计，研究形成了职能定位报告、普通国省干线公路养护管 理体制调研报告、公路养护现代化行动纲要等支撑成果， 并在公路投融资体制改革方面取得突破性成果，改革、发 展、稳定三者之间的关系进一步理顺。 四是发展的因素更加开放多元。社会治理结构的多元 化在“十二五”公路发展过程中有着深刻的体现，主导公 路发展的力量和因素远不仅限于上级行业部门的计划和指 令，公路发展环境
7、从以往的相对封闭向相对开放渐变。策 应全省经济社会发展的总体战略部署、*县域经济的蓬勃 发展和社会主义新农村建设， “十二五”以来，全省继续保 持干线公路适度建设规模，稳步推进新一轮国省道网规划 落地，并及时启动了农村公路提档升级工程建设。为响应 广大人民群众参政议政的渴求和社会公众的出行需求，全 省公路系统积极构建与公众交流的平台，不断加大政府信 息公开、行政权力网上公开透明运行力度。依法行政进程 进一步加快，公路部门与发改、财政、国土等部门的协调 沟通工作不断深化，公路交通关起门来埋头搞建设的时代 已经一去不返。 五是发展的基础更加扎实。经过几十年的磨砺，*公 路行业已形成了“修路修心、养
8、路养性”的行业发展追求。 “十二五”以来，省、市、县三级公路机构面临着前所未 有的压力和矛盾，筹融资手段难以持续、前期工作难度加 大、安全形势日益严峻以及行业自身历史遗留问题，都在 制约着公路发展。全省公路系统始终敢为人先、负重前行， 在压力下谋发展，在危机中抓机遇，以良好的精神状态和 务实的工作作风，高标准、高水平完成各项工作任务，为 *公路率先现代化作出贡献。 二、*公路转型发展体制机制面临的突出问题 “十二五”以来，*公路坚持问题导向，围绕发展理 念、体制机制和制度设计等核心要素开展了一系列的探索 和研究。党的群众路线教育实践活动也查摆出了多年来行 业发展面临的问题。本次调研既注重对长期
9、以来存在问题 的梳理和回应，更注重对党的十八大和十八届三中全会精 神深刻领会，对照新的宏观形势和发展趋势，分析、挖掘 公路交通转型发展深层次问题，突出表现在以下五个方面： (一)建设规模和可承受能力的关系问题。到“十一五” 末，*公路交通基础设施已经率先基本实现现代化，这是 推进行业转型发展的前提和基础。党的十八大破除了唯 gdp 论英雄的政绩观，为行业转型发展提供了更加明确的政策 导向。但即便如此，不顾承受压力大搞建设在部分地区仍 然大行其道。主要表现在：投资需求和建设规模居高不下， 特别是“十二五” 、 “十三五”十年还有大量的续建和待建 任务;建设计划执行不科学，多开新线、少用老线，多修
10、一 级路、少修二级路在部分地区比较突出;部分项目在无资金、 无土地指标、无前期工作手续的情况下仓促上马，还要拼 命压缩工期。每年全省都有大量的计划外项目在推进实施， 其中不少在排着队等待进入全省建设计划盘子。此外，干 线公路建设成本近年来节节攀升，*部分地区高架快速路 的造价达到了 1 亿元/公里，省补资金占到工程建设投资的 平均比重从 XX 年的 60%降至如今的 30%左右，地方极力争 取干线公路建设计划，真正看中的已经不是省补资金，而 是省国土厅“点供”的土地指标。再繁琐严厉的前期工作 要求、再紧张的土地和资金供给，也没有能够有效遏制部 分地方政府的建设投资冲动和欲望。 (二)行业和地方
11、的关系问题。 “条块结合、以块为主” 的管理体制和“省市联合，以市为主”的建设模式，是推 动*公路交通近二十年快速发展的制度保障。 “政府主导办 交通”是*交通公路事业发展的一条基本经验。但也要看 到，随着近年来“土地财政”的强烈刺激和推动，在城乡 交通二元管理体制格局下，各级地方政府更多的精力和财 政资金投向了城市建设，交通的发展无论在建设方面，还 是养护管理方面都受到了相当大的影响和冲击。 *省公路 条例明确规定，国省道的管理由省市两级政府负责，具 体分工由省政府确定。但在实际工作中，为了加快发展， 全省先后不约而同地把干线公路建设责任主体进一步下放 到了县级。工程建设，从规划开始很多行业
12、的规范标准和 管理要求很难落实到位，建设质量难以保障，科技创新、 生态环保的发展理念难以真正落地。为了争取省补资金， 地方政府把许多承担城市交通、土地开发功能的公路纳入 国省道建设，作为改建项目搭便车。项目建成后，公路养 护管理工作往行业一推了之。近年来受地方保护主义影响 和干扰，路政管理和超限治理等工作步履艰难。在收费公 路问题上，部分地方政府利用收费公路政策修路，但对征 收秩序、债务化解、安全和社会风险防范等全部交由行业 承担。燃油税改革后，省交通厅、省财政厅的文件明确规 定，市县公路部门的基本支出由地方财政予以托底保障并 逐年增长，但全省几乎没有一家执行到位。*市区公路站 去年确定的单位
13、基本支出还是 XX 年标准的 300 万元，但正 式在编人员的财政统发工资就达到了 570 万元，基层吃饭 成问题，不得不另谋他策。干线公路地方建、省里养，管 养脱节的现象比较突出。地方政府更注重节省工程建设造 价，而缺乏全寿命周期成本理念。在工程建设方面， “县长 想干就没有干不成的”;在养护管理方面， “县长不想干还 就真的干不成” 。在这样的环境背景下，全省加强干线公路 网集中统一管理的呼声和要求越来越强烈。 (三)事权和财权的关系问题。党的十八届三中全会要 求深化财税体制改革，建立事权与财权相适应的制度。这 其中，事权是基础，也是我们在转型发展和转变职能的过 程中，迫切需要说清楚、理透
14、彻的事情。从调研情况看， 基层反映强烈的问题主要有以下两个方面：一是干线公路 和农村公路的事权与支出责任不匹配。干线公路事权在中 央和省，但建设经费投入主要来自于县。农村公路的事权 在县，但建设和养护的经费投入主要靠省。20*年底农村 公路建设省级贷款余额达到 127 亿元，接近省补资金总投 入的 50%，与干线公路建设债务基本持平。同时，每年还要 从汽车养路费的燃油税替代返还收入中安排 6 亿元左右用 于全省农村公路养护，挤占了干线公路发展资金。地方在 农村公路建设方面的缺位，直接带来了农村公路管养和安 全保障能力不足，虽然满足了“通”的需求，但总体服务 水平不高。二是对照转型发展的要求，公
15、路养护管理经费 投入严重不足。总体来看，燃油税改革后，国务院办公厅 XX 年的 22 号文没有得到很好的贯彻执行，公路养护管理经 费支出受到了很大影响，省本级及部分地方的公路建设债 务还本付息开始进入高峰期，压力骤增。近年来，*公路 的里程、等级和标准都在不断提升，但养护管理经费投入 的增长无法跟上地方需求。例如，基层反映，目前养护基 价、台班定额标准太低，也远低于市政道路的养护基价定 额标准，如徐州城市干线公路核定保洁费万元/公里，而 省局每年拨付干线公路养护经费为 7 万元/公里，相差近一 半以上。周边的上海等地也早就把公路养护基价定额的计 算单位从“公里”改成了“平方米” 。再如，机械化
16、清扫保 洁造成了养护支出费用增加，很多城区段的公路养护不适 合再继续套用一般路段的养护经费计量标准;高架桥养护、 隧道养护、隔音屏的设置等问题也是近年来我省公路养护 管理工作中产生的新情况，需要在相应技术标准、管理规 范和经费支出方面做出相应保障和安排。 (四)创新发展和治理能力现代化的关系问题。党的十 八大提出了治理能力现代化的全新理念，从这个角度审视 行业的发展，主要存在三个方面的问题：一是对行业发展 的重大政策研究不够，一些制度设计发挥的实际导向与其 出发点南辕北辙，国省干线管理服务类设施建设事与愿违。 二是对行政资源的争取和统筹协调不够，爱算小账、不算 大账。如 XX 年成品油税费改革前，我们超前谋划，多次汇 报争取参照周边地区提高我省汽车养路费征收标准，但最 终未能实现，影响到改革后*实际所得燃油税转移支付的 基数标准。三是公路法制建设亟待加强。尽管公路法出台 后，*先后颁布实施了*省公路条例、高速公路条例、农 村公路管理办法等一系列地方法规规章，但基层实际执法 管理工作中总是觉的公路法、公路条例靠不上、用不了。 不仅
