中国-巴基斯坦经济走廊：机遇与风险-亚洲报告

《中国-巴基斯坦经济走廊：机遇与风险-亚洲报告》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国-巴基斯坦经济走廊：机遇与风险-亚洲报告（39页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、 中国-巴基斯坦经济走廊：机遇与风险 亚洲报告 297 期 | 2018 年 6 月 29 日译自英文原文 Headquarters International Crisis Group Avenue Louise 149 1050 Brussels, Belgium Tel: +32 2 502 90 38 Fax: +32 2 502 50 38 brusselscrisisgroup.org Preventing War. Shaping Peace. 目录 摘要 i I. 引言 . 1 II.与北京的关系 3 A.平衡地缘政治和经济. 3 B.圣战者因素 . 5 C.中国公民和项目面临

2、的安全挑战 6 III.揭开 CPEC 的神秘面纱 . 8 A.一个概念性的飞跃？. 8 B.电力生产和债务 9 C.经济特区与产业合作. 10 IV.中巴经济走廊：从此端到彼端 12 A.对于联邦关系的压力. 12 B.CPEC 的出口：吉尔吉特 - 巴尔蒂斯坦省 . 12 C.CPEC 起点：瓜达尔 . 14 1. 开发瓜达尔 14 2. 被置之不顾的瓜达尔社区 16 3. 瓜达尔和俾路支省的武装组织 18 V.旁遮普省和信德省：在腹心地区发生抢地行为？ . 20 A.农业合作：旁遮普省的挑战 . 20 B.CPEC 和信德省塔帕卡地区 21 VI.结论 . 23 附录 A.CPEC 经济

3、特区地图 24 B.缩写 . 25 C. 关于国际预防危机组织 . 26 D.自 2015 年后亚洲报告和简报 27 E.危机组织理事会 28 主要发现新动向：巴基斯坦领导人表示，2015 年启动的中巴经济走廊（CPEC）是该国 经济不景气的“破局之变” 。但走廊的不透明计划，对沿途当地人的影响，以 及利润主要流向局外人都可能引发动荡。政府目前对 CPEC 的批评声音做出 的是压制。至关重要性：CPEC 可帮助恢复巴基斯坦的经济。但如果该项目在议会和省立法机构没有进行更 彻底的辩论并与当地人进行磋商的情况下继续推进，则将加深联邦中心与外围之间的摩擦，惹怒 长期被忽视的省份，扩大社会分歧并可能产

4、生新的冲突根源。可采取的措施：2018 年 7 月选举之后执政的政府应鼓励关于 CPEC 的辩论；咨询商业 领袖、民间社会和受影响的当地人；确保土地所有者获得公平的补偿；鼓励雇请当地 劳动力；并给予异议的空间。北京和涉及的中国公司应该支持这些措施。执行 摘要2013 年 年中开始构想，并于 2015 年 4 月启动的中国巴基斯坦经济走廊（CPEC）是中国 一带一路倡议下的一系列项目。该项目标志着历史上由安全合作定义的中巴双边 中关系开启了经济联系的新时代。巴基斯坦经济显然需要通过改革才能更好地为 本国人民服务，许多官员表示，中巴经济走廊将在这方面提供帮助。但就目前实 施情况而言，该项目可能会加

5、剧政治紧张局势，扩大社会分歧并在巴基斯坦造成 新的冲突根源。在巴基斯坦 7 月选举之后掌权的政府应该采取一些举措来减轻这 些风险，包括在中巴经济走廊计划方面表现出更加透明的姿态，咨询所有利益相 关方，包括较小的省份、商业界和民间团体，对待该项目将巴基斯坦利益置于中 国利益之下的担忧。就中国而言，在与巴基斯坦携手确定项目的过程中，中国应 该与作为中巴经济走廊项目实施区域的利益相关方进行磋商。北京方面应该要求 中国企业展示对这些项目实施地区居民的敏感度，包括雇请当地劳动力。包括贷款、投资和捐赠在内，中巴经济走廊项目总规模可能会扩大至 600 亿美元， 穿越 2,700 公里的路线。该走廊始于巴基斯

6、坦阿拉伯海港城市俾路支省的瓜达尔， 沿着喀喇昆仑山脉公路穿过吉尔吉特 - 巴尔蒂斯坦的昆吉拉布山口，之后进入中国新 疆地区的地级市喀什市。在巴基斯坦境内，经济和发展项目将优先考虑交通基础设 施、工业发展、能源和当地具有重要战略位置的俾路支省瓜达尔港口的发展。农业 现代化和农业生产是项目另一个关键组成部分。于 2013 年选举后上台并于 2018 年 5 月 31 日下台的巴基斯坦穆斯林联盟（谢里夫 派） （PML-N）政府将中巴经济走廊描绘为与中国关系和巴基斯坦经济发展的一大跨 越。各派有意角逐中央政府的政界人士也普遍赞同这一观点。然而，巴基斯坦商界 的一些高级官员和有声望的人士则担忧该项目无

7、法保护巴基斯坦当地的经济利益， 对中国投资者的回报过于高企，以及会筑下难以负担的国债。虽然现在评估中巴经济走廊是否能够实现伊斯兰堡承诺的经济利益还为时尚早，但由 于经济发展和资源分配不公平，中央和较小联邦单位以及省份内部长期存在紧张关 系，因此项目可能会面临激发长期紧张关系的风险。俾路支省和信德省等欠发达省 份认为，中巴经济走廊的路线、基础设施和工业项目将主要有利于旁遮普省，而该 省已经是巴基斯坦经济上 富裕和政治势力强的省份。然而，即使在旁遮普省，当地 居民也可能会对中央政府为中巴经济走廊的农业项目征地而强力抵抗。在俾路支省，中巴经济走廊项目正在加剧当地人民现有的不满情绪。当地人民之前一 直

8、认为自身受到剥削并被中央忽视，加之当局对异见人士的压制，因此当地长期以 来一直存在叛乱。该省不会从瓜达尔港口这一经济走廊计划中关键的项目中获得直 接的经济利益，这意味着当地人对中央政府的愤怒可能会加剧。该项目并没有将一 个沉睡的渔村发展成伊斯兰堡和北京所承诺的繁华商业中心，而是形成了一个高度 军事化的管制区域，遣散当地居民并剥夺他们的经济命脉。在信德省的塔帕卡县地 区，燃煤电厂项目不仅破坏环境，而且还将当地居民遣散出家园，并可能摧毁他们 的生计。许多这类问题源于不透明的政策制定，以及未能对区域和当地关切的问题给予重视。 中巴经济走廊的长期规划（2017-2030）由中央制定，地方领导、企业或民

9、间社会 参与很少。该计划直到 2017 年 12 月才公布出一些粗线条内容，而当时一些项目 核心早已启动。从该项目的起点瓜达尔到终点吉尔吉特 - 巴尔蒂斯坦，中央政府对 当国际预防危机组织亚洲报告 297 期 2018 年 6 月 29 日 中国-巴基斯坦经济走廊：机遇和风险 危机组织亚洲报告 297 期，2018 年 6 月 29 日 第 页 ii地持异议和异化人士的反应采取的是专横的军事安全手段，其标志主要包括设置军事检 查站，对当地居民的恫吓和骚扰，以及镇压对中巴经济走廊项目的有关抗议活动。 对预见中的地缘政治方面益处的考虑可能优先于经济上回报。巴基斯坦军方认为，与中国建立更深层次的经济

10、关 系，哪怕这一关系更有利于北京，也可以帮助巴基斯坦制衡美国对巴不断施加的外交和经济压力，即要求巴方结 束对那些针对阿富汗和印度的军事代理人的支持。但随着北京不断扩大其在巴基斯坦的经济布局，中国政府似乎 也越来越担心这些代理人对中国国家和地区安全利益将构成威胁。此外，利益的不平等，再加上有观点认为中巴 经济走廊项目损害了关键利益相关方的经济、社会和政治利益，可能会加剧巴基斯坦国内的反华情绪。在中巴经 济走廊项目中，已经发生了几起针对受雇于中国经济走廊项目的巴基斯坦人的袭击事件。 伊斯兰堡应确保中巴经济走廊的导向和优先目标关切巴基斯坦的经济和政治利益，建议可采取下列措施： 就中巴经济走廊的项目方

11、向建立政治共识，包括在国家和省级议会进行相关讨论，以确保各个省 份能够收获平等的收益，同时停止对批评人士的逮捕，骚扰和其它强力手段。 咨询经济学家、商会、巴基斯坦商业理事会、行业协会和其他商界利益相关方，并采取措施在中 巴经济走廊经济特区和发展项目的新框架中解决他们的关切。 雇请当地劳动力，确保中巴经济走廊项目实行劳工保护和相关措施。 与当地社区广泛协商重大发展项目的潜在成本和效益，并为所有需要安置的人员制定适当的补偿 和安置计划，不仅包括正式的土地所有者，也包括巴基斯坦常见的非正式土地所有权的拥有人。 如有必要，议会应考虑对 1894 土地征收法案进行相关改革。 中国政府和中国的企业应该：

12、在中巴经济走廊项目的确定和/或实施过程中，与巴基斯坦从精英到基层的各利益相关方进行全面 磋商和接触，并优先为当地人创造就业机会。 对中巴经济走廊项目进行全面的风险和政治分析，确保利益在相互竞争的各方之间公平共享。 在地方、区域和国家层面与巴基斯坦利益攸关方进行有效和广泛的沟通，以体现共同利益。 尽管面临着种种风险和挑战，中巴经济走廊为改善巴基斯坦陈旧破败的基础设施，振兴低迷的经济提供了良机。 不过，为了实现这些承诺，伊斯兰堡和北京需要提高敏感度，进行更多的协商，并让受影响 大的省份和社区在 中巴经济走廊建设中拥有更大的话语权。需要让当地人看到该项目带来的红利；如果绝大多数的利益都流向了外 人，

13、这将加剧社会和政治分歧，造成紧张局势，并可能引发冲突。随着巴基斯坦的民主过渡迎来另一个里程碑 连续第二个民选政府即将完成其任期，其继任者应抓住施政新机会，引导针对中巴经济走廊的公共讨论，并采 取将巴基斯坦人民的福祉作为核心的相关政策。 布鲁塞尔，2018 年 6 月 29 日 国际预防危机组织 亚洲报告 297 期 2018 年 6 月 29 日 中国-巴基斯坦经济走廊：机遇与风险 I. 引言 安全合作长期以来主导着巴基斯坦与中国的关系，而双方的经济合作关系则远落后 于军事交往。自 2015 年以来，两国以聚焦中巴经济走廊（CPEC）为主的经济合 作关系担负起全新、深远的意义1，而 CPEC

14、则是北京“一带一路”倡议的一部分。巴基斯坦政坛领导层将 CPEC 称为“破局之变” ，通过振兴脆弱的经济为本国带来 繁荣。其主导外交、国防和安全政策的军方将该国与中国更紧密的关系视为一种 机遇，以制衡因巴支持那些阿富汗和印度有关的军事代理人而与美国日益紧张的 关系 23。对于中国而言，凭借其在该地区更为强大的连通性和贸易基础设施，其地缘政治雄心正在不断推动巴中关系的演变4。 本报告调查了 CPEC 在巴基斯坦境内的经济和发展项目，讨论其是否会如巴基斯坦 领导人声称将带来广泛的经济复苏，并评估其对巴基斯坦而言的政治和安全成本。 报告分析了 CPEC 对巴基斯坦国内稳定和安全的影响，特别是联邦与联

15、邦组成之间， 以及伊斯兰堡和吉尔吉特 - 巴尔蒂斯坦之间紧张局势加剧的可能性，并对各省内冲突 态势进行了分析。报告未针对北京对巴基斯坦的政策或其对 CPEC 的选择进行详 细分析。本报告基于对联邦首都伊斯兰堡以及俾路支省、旁遮普省和信德省的官员、经济学家、政治家、证券分析师、记者、活动家和其他利益相关者的采访，采访时间为 2017 年 11 月至 2018 年 1 月。 1 有关中国“一带一路”倡议的分析，请参阅危机组织亚洲评论迂回曲折的中国一带一路 ，2017 年 10 月 2 日出版，以及国际预防危机组织欧洲和中亚报告第 245 期， 中亚的丝绸之路对抗 ，2017 年 7 月 27 日出

16、版。 “巴中双边关系经历了时间的考验：在中巴经济走廊之后，我们的关系企及了崭新的高度，这对本地区乃至更远的地区而言都是一场破局之变。 ”时任总理沙希德哈坎阿巴西（Shahid Khaqan Abbasi）表示。引自巴基斯坦规划发展和改革部和中国国家发展和改革委员会联合发布的中国 - 巴基斯坦经济走廊远景规划（2017-2030 年） ， （2017 年） ，www. cpec.gov.pk. 2 有关危机组织对巴基斯坦军方主导的安全政策和武装代理人的分析，请参见亚洲报告第 279 期：巴基斯坦圣战中心地区：旁遮普省南部 ，2016 年 5 月 30 日；第 271 期：再探巴基斯坦反恐战略：机遇与陷阱 ，2015 年 7 月 22 日；第 255 期：巴基斯坦城市暴力治安调查 ，2014 年 1 月 23 日；第 242 期：巴基斯坦：打击 PATA 地区的武装分子 ，2013 年 1 月 15 日；第 178 期， 巴基