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1、强化财政投融资体制 促进积极财政政策的实施 摘要 :在目前通货紧缩 ,消费市场持续低迷的情况下 ,强化财政投融资体制 ,实施积极的财 政政策 ,对于扩大内需 ,促进经济进一步稳定、持续增长有着重要的现实意义。本文通过对 我国现行财政投融资体制的分析 ,提出了今后如何强化与完善我国财政投融资体制的看法。财政投融资是在一般财政预算无偿分配以外 ,由财政部门直接管理和调控 ,按照信用 原则有偿筹集和使用资金的活动。自 80 年代我国开始发行生产建设性国债 ,政策性银行投 入运转以来 ,我国已初步建立了财政投融资体制 ,对推动改革开放、现代化建设起到了不容 忽视的作用。然而体制运行过程中也存在着不少问
2、题 ,主要是财政投资日益弱化 ,财政投融 资渠道单一 ,财政信用与商业信用界限不清 ,财政投资重复、低效等。面临新形势的需要 , 旧的财政投融资体制亟需强化、完善。一、财政投融资的特点、作用和必要性(一 )财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型 ,市场经济条件下 ,一国经济增长的初级阶 段 ,公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重 ,为经济和社会发展“起飞”奠定基础。 进入中级阶段之后 ,公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶 段都存在市场失灵 ,因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济 发展的初级阶段 ,脱胎
3、于高度集中的计划经济体制 ,改革开放的年代又不长 ,市场失灵的现 象还相当突出 ,因而财政投融资的调控作用必不可少。(二 )财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本 ,填补财政预算无偿投资和一般商业 金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原 则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品 ,这类产品若完全依赖财政无偿投资 ,因财 力有限势必出现“瓶颈”制约 ,供给不足 ;若完全依靠企业筹资 ,银行融资 ,因准公共产品“效 益外溢”的特点 ,供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与 财政无偿投资大体对应平衡的情况下 ,财政投融资介于二者
4、之间 ,填补了准公共产品投资的 空白。(三 )财政投融资的目标是贯彻国家产业政策 ,建立对企业和商业银行的诱导机制 ,促进 我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期 内“数量增加” ,更表现为长期内“质量的提高”。1 996 年我国经济成功实现“软着陆”后 ,总需 求与总供给的矛盾基本解决 ,结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏 ,而财政投融 资作为一个投融资体系 ,直接把资金引入优先领域 ,形成一种“财政投融资先行商业银行 投融资跟踪企业投资随后”的连锁反应机制。(四 )在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下 ,加强财政投融资又与反经济周期目标相吻 合
5、 1998 年中央银行六次降息 ,货币政策力度不可谓不大 ,然而由于真实利率高于名义利率 ,居 民对货币的灵活性偏好 ,企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因 ,货币政策的效力一时 还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大 ,特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张 性财政政策进行反周期调节 ,不外乎两种手段 ,一是减税 ,二是增支。减税在 1 998 年上半 年已经启动 ,但我国财政的困境使减税的空间不大 ,增加财政投资是必然选择。就启动内需 的两大支柱消费推动和投资拉动来说 ,投资拉动也是现实选择。 1 997 年我国经济增长 8. 8%,从需求拉动因素看 ,投资约占 2 . 2 个百分点 ,
6、消费约占 4. 9 个百分点 ,净出口约占 1 . 7 个百分点。 1 998 年以来 ,消费市场持续低迷 ,从需求走势看 ,消费对经济增长的贡献率 将稳中趋降。在这种情况下 , 1 998 年下半年增发 1 0 0 0 亿国债融资用于加快基础设施建 设 ,不仅能直接增加需求 ,还能刺激企业和个人投资 ,拉动相关产业 ,间接增加社会需求。(五 )财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配 ,调节储蓄、投资结构 ,促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中 ,居民是盈余部门 ,企业是短缺部门 ,财政则是 国家宏观调控的主体。改革开放以来 ,居民收入分配格局发生了急剧变化 ,居民最终收入占
7、 国内生产总值的比重大幅上升 ,居民部门储蓄占到社会总储蓄的 6 0 %以上 ,而财政日见拮 据 , 1 995 年预算内投资占社会总投资仅 3 .1 %。在这种不平衡状况下 ,通过国债等财政投 融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金 ,有利于调节储蓄与投资结构的不 对称 ,促进储蓄向投资的转化。二、我国旧有财政投融资体制的问题分析(一 )国家财政投资日益弱化 ,影响国民经济长远发展后劲我国是发展中国家 ,正处在经济转型期 ,不仅要实现经济体制市场化 ,还要实现经济 增长方式的转变 ,由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当 前我国财力不足 ,财政的经济建设性投
8、资呈现出弱化态势 ,与政府的宏观调控要求相去甚远。 据世界银行对 1 2 个发展中国家和 1 3 个工业国抽样调查表明 , 1 9801 995 年财政投资 占社会投资的比重 ,发展中国家平均水平 43 %,工业发达国家 3 7%,而我国 80 年代以来财 政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低 , 1 981 年两 个比重分别为 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990 年降为 1 0 . 1 和 8. 7,到 1 995 年只有 7. 7%和 3 . 1 %。财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。(二 )财政投融资与商业银行投融资界
9、限不清 ,也缺乏法律上的依据一方面财政投融资范围界定不严 ,本应通过市场融资的通过财政投融资 ,扭曲了资金 结构 ,损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款 ,投资资金过分依赖银 行 ,不仅加剧重复建设和结构失调 ,银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。 与发行国债相比 ,国债的透明度相对较高 ,易受到关注 ,而银行的不良资产较隐蔽 ,就这一 点来说 ,财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明 ,财政融资作为政府干预经济 的重要手段 ,是银行信贷所不能替代的。(三 )财政投融资效益低下 ,盲目、重复建设现象仍然普遍 ,贯彻产业政策不力重数量轻 效益是我国经济建设中
10、长期存在的弊端 ,表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用 ,资金 投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析 ,工程建设中缺乏有效的监督约束机制 , 项目结束后不进行评估 ,往往是“说投就投、一投了之” ,使财政投融资无法维持自身“融资 投资还款”的良性循环。(四 )财政融资渠道单一 ,资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首 先是因国家财力制约 ,资本金部分投入就不足 ,对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外 ,财 政融资绝大部分国债 ,很少的部分金融债券等 ,加上我国财政投融资效益不高 ,资本金增值 少 ,形成国债独当一面的局面 ,加大了财政本已沉重的还本付息负担 ,国债风
11、险增大。三、财政投融资体制的强化和完善财政投融资的特点是融资、投资紧密结合 ,资金投入直接。针对我国现行财政投融 资体制中存在的问题 ,我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善 : (一 )融资环节应该说 ,国债因其规模大、信誉高、发行较容易 ,仍是主要融资渠道。发行国债既产 生总量效应 ,增加总需求和总供给 ,又产生结构效应 ,引导投资和消费。增发国债还能带动 商业银行配套贷款的增加 ,推动社会投资 ,形成乘数效应 ,更大幅度地拉动经济增长。据测 算 , 1 998 年增发 1 0 0 0 亿国债大致可以使银行配套增加贷款 1 0 0 0 亿元 ,总数约 2 0 0 0 亿元的建设投入所形
12、成的最终需求可以拉动增长约 2 个百分点。而且在目前我国 经济紧缩的情况下 ,供给对价格和利率的弹性很小 ,增发国债还较少引起价格和利率的上涨 ,因 而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题 :1 .国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体 ,分级财政体制未能真正建立之前 ,地方政府就不能拥有发债权 ,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投 资建设项目中 ,有很多项目是属于地方性的 ,根据收益原则 ,这部分项目的融资应由地方负 担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下 ,可发行中央特许、担保 ,地方负责还 本付息的专项债券 ,有效地分解
13、中央财政的债务风险。同时 ,又因一些中小型基础设施项目 的利益会扩散到其他地区 ,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴 ,具体作法可由中央发 债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。2 .国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低 ,正是增发国债的有 利契机 ,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束 硬化、居民收入下降和预期未来支出增加 ,商业银行的存贷差增大 ,这也为国债的发行创造 了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要 ,这种国债可为定向向商业银行发行的短期 周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债 ,期限结构过于单一带来的问题
14、 是还本付息期集中 ,长期建设资金不足 ,短期筹资不易 ,今后应逐步增加短期周转性国债和 长期投资性国债 ,充实国债期限结构。3 .国债的透明度。我国居民和机构购买国债 ,长期来在一定程度上是迫于行政压力 ,就算 以国债作为金融资产投资 ,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性 ,而不是其投资生产建设 带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关 ,国债透明度不高 ,国债发行后居民不了解 自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高 ,一方面使财政部门 发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节 ,定 期披露国债资金投向、工程进度和财务状况 ,以体
15、现国债财政投融资工具的特征。除继续 稳定国债融资外 ,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行 40 多年的“财政投融资”制 度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心 ,以财政储蓄、各种 保险和年金等形式广泛吸收社会资金 ,通过有关公共金融机构 ,以投资、贷款和认购债券等 方式进行公共投资 ,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集 的资金极为可观 , 1 991 年占到当年财政总资金 (财政预算资金与投融资资金之和 )的 56 . 5%,成为国家财政不可或缺的“第二预算”。我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革 ,笔者认为探索发展财政投融资 制度
16、 ,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益 的一条思路。就资金来源看 ,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基 金和待业保险基金发放的特种定向国债 ,今后配合社会保障制度的改革 ,可扩大特种定向国 债的发放对象 ,既拓宽了财政融资 ,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现 行邮政储蓄制度应进一步改革和完善 ,在期限品种、还本付息方式上实行多样化 ,以吸引更 多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用 ,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府 担保的借款制度 ,既充分又有度地运用国家信用。(二 )投资环节1 .投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争 ,而是补充和支持市场 活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目 ,不仅会使财政陷入对国 企补贴的深坑 ,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性 ,对经济增长作用却不大。 现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。2 .项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引 力的 ,在技术
