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1、论空间规划整合与协调以山西省为例空间规划是指公共部门通过设定空间发展框架和原则来影响未来活动空间布局的管理 方案1,它已成为政府促进区域可持续发展必不可少的公共管理工具和指导区域整合、协调 发展重要的手段2,3.20 世纪 80 年代末以来，随着对空间规划作为经济、社会、生态等政 策的地理表达功能的认知和“新区域主义”理论的发展，区域发展战略更加关注区域的整体 性发展，空间发展规划更注重空间发展的整体性与协调性，各种规划开始走向逐步整合， 形成一个整合、协调的战略性公共管理体系2.如德国已形成涵盖国家、区域、城市等空间 层面的整体性和综合性的规划体系；英国的空间规划已成为包含政策整合、战略治理
2、等内 容的综合进程4,5.空间规划的协调与整合成为西方国家规划体系革新与完善的核心工作。我国的空间规划体系形成于计划经济时期6,经过多年实践探索与调整，逐步构建起 包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区 划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重 大作用7.但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的 协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象 并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来 关注的问题8,需要把完善区域规划的
3、形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行 政行为的一项重点工作抓好9.党的“十八大”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能 定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集 约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2016 年我国城镇化率超过 50%,已进入 新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔 接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头 作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间 集约高效、生活空间宜居适度、生态
4、空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功 能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”, 构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进 以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳 理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调 的框架、路径与方法。我国的空间规划开始于 1960 年代的农业区划工作，1980 年代以后，逐渐确立了以 区域开发规划、土地利用规划、城乡规划三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规 划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特
5、点，大体上分为四类：一是发展与改革委员 会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系 统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系 统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划10.产业发 展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到 具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、 规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定 困难。1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。各规划的职能决定法律地位的差
6、异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律 依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总 体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是城乡规划法和土地管理法 ；主体 功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看， 城乡规划法规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经 济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导 二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要 提出， “发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用
7、。按 照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体 功能区规划的衔接协调。 ”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和 土地利用规划。国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划 来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承 担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区 域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵 触。2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。不同类型空间规划之间的协调，实
8、际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口 径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土 地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口 径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同， 技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发 展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路 线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而 下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排
9、方面更加难 以做到协调与衔接11.3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行 政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇 总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等 报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主 体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者 的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期 限等的不同8,难以在实际实施中
10、进行协调与衔接。4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国 务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审 批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划 可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发 展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规 划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而 有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之
11、间层次不清和不同规划之间的矛 盾。为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的 引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、 规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探 索的特点，结合已有的研究11-14,概括为三种模式：1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源 管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规 划协调。例如，xx 年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将
12、城市总体规 划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责， “两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两 规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是： 第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划 和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动 规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城 规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推
13、进规划的协调。广州市通过 编制和实施广州城市总体发展战略规划 2016-2020 年 ，率先探索以战略规划为统领，来 协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现 “一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和 城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城 乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张 图统领全局，坚持“六大统一”原则，实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展 在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市域总体规划，实现
14、“城乡全覆盖、空间 一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余 地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。xx 年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区城 乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2016 年，重庆市发展与改革委员会主 导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划 的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集 成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。太原市结合新一轮城市总
15、体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护 “四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总 体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总 体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各 种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规 划之间的内在联系和相互关系15.针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存” 的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵 向指导”
16、路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的 指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划 体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调 衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全 域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基 础的空间规划体系。编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间 开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手 段。 “十八大”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲 要提出， “发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。 按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制
