科研经费管理政策改革研究初探

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1、科研经费管理政策改革研究初探随着国家中长期科学和技术发展纲要的实施， “十二五”投入力度以年均 20%的增长 速度在增长，我国科研经费基本走出了短缺时代。科研经费作为高校一项重要的资金来源， 对高校教学、科技和人才培养事业的正常运行起着举足轻重的支撑作用。然而，近年来， 高校科研腐败丑闻不断传出，2016 年下半年，一篇一年 5000 亿元科技支出去哪了 中央将整治科研经费乱象的报道，再次引发了社会各界的热议。高校面对国家创新体系 建设的使命以及科研反腐的要求，科研经费管理政策改革无疑成为推动高校科技体制改革 的切入点和突破口。在当下财政资金预算管理日趋严谨、预算执行进度要求愈加紧迫、高 校财

2、务精细化管理与绩效评价要求日益强化的形势下，如何契合科学研究活动的基本规律 在制度政策改革上做好“破”与“立”这两篇文章，以保证科研经费的规范使用及提高投入效 益，值得重视与深入研究。一、科研经费管理政策现状2016 年以来，为了适应纲要和中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快 国家创新体系建设的意见要求，教育部、财政部、科技部相继出台了多份与高校科研经 费管理相关的重要的政策法规，主要有：财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干 规定的通知 ；教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策 加强高校科研经费管 理的通知 ；教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意

3、见 ；教育部关于进一步规 范高校科研行为的意见 ；教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意 见 ；科学技术部关于进一步加强国家科技计划项目承担单位法人责任的若干意见 ； 国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见 。上述政策法规从不同的角度在国家层面上明确了高校科研经费管理的主体责任与科 研活动行为准则，对加强和改进高校科研管理工作、强化科研经费使用监督等方面有着促 进作用，已成为目前高校科研经费管理的强有力的法律依据，我国科研经费管理政策正逐 步走向规范。当然，任何制度政策都不会是尽善尽美的，现行的科研经费管理政策仍然存 在着不足与缺陷。法律效力较低从国家层面上，至

4、今缺乏统一的科研经费管理办法，大多以意见、通知的形式颁行， 经费使用、管理采取的是建议性而非强制执行，法律效力较低。各主管部门行文独立、相 互之间缺乏有效的联系和衔接，特别是教育部与科技部的联合行文几乎没有。 高等学校财 务制度 、 高等学校会计制度分别与 2016、2016 年出台并相继实施，而科研经费管理政 策却没有随着高校财务制度的更新而做出与之相适应的新修订。内容存在冲突或过于刚性各科研经费管理办法中的核算内容不一致，致使科研、财务人员无所适从。例如， 关于间接费用的编制。教财20167 号文第 7 条规定：“间接费用按照归口管理部门和学 校的相关规定，由学校统一编制”。而国发2016

5、11 号文规定：“间接费用的核定与项目 承担单位信用等级挂钩，由项目主管部门直接拨付到项目承担单位”。出台时间前后未满两 年；关于劳务费的发放。教财20167 号文第 11 条规定：“建立银行卡支付制度，依据 有关规定发放给个人的劳务性费用一律通过个人银行卡发放，以零现金方式支付”。以 意见的行文出现“一律”是否合适？一则尚未上升至法律的高度却过于刚性，二则与实际情 况未必相符，银行卡支付制度对“虚报冒领”也仅起到治标的作用。系统性、可操作性较差制度的修改进度始终赶不上科技发展的节奏，各主管部门的“通知”差异颇大，细节 模糊笼统，在操作中容易混淆理解。例如，劳务费的适用口径不一，与科研工作需求

6、脱节，回避了在岗科研人员工资性支出问题。某些省级项目申报指南中明确“人员费”可列支“有工 资性收入”的科研人员劳务补偿，而国家科技计划、国家自然科学基金等至今仍规定：禁止 对有工资性收入的科研人员发放劳务性费用。二、现行科研经费管理政策在具体实施中存在的矛盾与分析科研经费管理政策现状导致其在具体实施中存在着相应的矛盾， “破”须从剖析入手：现行科研经费管理政策与科研活动规律之间的矛盾科研活动最大的特点就是具有其不确定性和不可预测性。科研活动是因时因地制宜、 随机应变的，而科研经费是为科研活动的实际需要所支出的费用，它的最终目标是体现在 科研成果上。现行的科研经费管理政策以科研过程及过程支出为核

7、心，而事实上，一项科 研活动的实际费用还包含为其“不确定性”而买单的不可预测费用以及体现“科研成果价值” 的费用等。在现行的科研经费管理政策下，科研经费的本质不是为了目标科研成果， 却更关注于过程，存在着本末倒置的理念偏差。其次，科研经费管理政策带有明显的行政 化特色，如其差旅费管理是参照行政公务差旅费管理办法执行的，在某些制度空缺的情况 下亦是参照其他行政管理的一般措施执行。此外，科研经费管理政策与科研管理制度本身、 国家财经制度以及高校财务制度等相关政策在对接上仍然存在着偏差，没有及时地进行相 应的调整和修订。 单纯课题制的科研经费管理体系与科研经费使用、管理责任主体 责权利不匹配之间的矛

8、盾“课题制”是在执行过程中以课题为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、 管理和研究活动的一种科研管理制度。 “课题制”中，项目负责人与依托单位高校之间是 一对利益相关的互补角色。 “课题制”实施十年以来，在应对市场经济需求和适应国家科技体 制改革方面起到了重要作用，然而，在单纯的“课题制”制度下，由于对“课题制”的作用、 意义与局限性的认识不足，高校“统筹法人”责任与“课题制”两者的责权利定位并未廓清， 由责任主体之间的责权利不匹配而衍生的高校科研经费内部管理制度，大多仅基于科研任 务管理的需求而设计，它们更关注于管理费及其分配等焦点问题，对课题经费的预算指导、 支出核算、财务管理层面的

9、具体业务规范、管理协调和使用监督等方面关注不足，由此造 成的结果是，高校科研经费管理留给课题组的支配权力过多，高校对于课题经费成本开支 的管理控制力度相对不足，用于科研保障的公共成本无法得以计入，课题组的不合理开支 却可以投机取巧地列于其中，形成大大小小的管理盲区， “课题制”制定之初的制度预期、课 题总体目标未能完全实现。科研间接费用政策与高校会计核算体系之间的矛盾2016 年财政部、科技部颁布关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管 理办法若干规定的通知 ，对国家科研经费管理有关规定进行了调整，将课题经费分成直接 费用和间接费用。由于高校会计核算制度有别于科研事业单位、工业企业，使得

10、间接费用 政策在高校实施中依然存在着现实的问题：首先，高校日常运行的经费收支是围绕教学与人才培养事业而设计的，运行保障的 公共成本以教育事业经费支出的形式出现。高校会计核算制度在 2016 年以前一直沿用高 等学校会计制度 ，科研人员的工资津贴、科研设施的维修、维护费用等均含混于高校运行 保障总支出中，高校用于科研事业保障方面的实际成本难以单独核算和真实体现。其次，讲求成本摊销的综合成本管理模式仅适合企业和科研院所的会计核算体系， 虽然新高等学校会计制度设立了“项目管理费及间接费”、 “应付职工薪酬”等科目，而高 校内部未从根本上理顺项目负责人、课题组与高校之间的分配关系，间接成本补偿机制并

11、没有在源头上解决课题组和高校在资源合理补偿、管理费、人员支出的统筹使用等方面的 分配关系，高校财务管理中没有合理的方法将间接成本科学地分摊到各个项目成本中。第三，科研间接费用政策中的间接费、绩效支出适用范围目前仅限于国家科技计划和公益性行业科研专项，成本补偿并未普遍执行，也未考虑全额及差额拨款的国有高校的 特点，缺乏针对高校量身定制的间接费用补偿范围和比例，由于作为事业单位的高校受工 资总额限制以及“教师”与“科研人员”的双重身份，部分高校将绩效支出弥补事业经费不足， 导致无法发挥绩效支出对一线科研人员的激励作用。三、国外科研经费管理政策与机制的先进经验和借鉴借鉴国外科研经费管理政策与机制的先

12、进经验，有助于从中得到“立”的启示。笔者 翻阅了国外科研经费管理政策与机制的有关资料，总结以下几方面的启示：体制建设各国重视政府职能和市场机制的有机融合。一方面，重视科研经费管理的顶层设计。 另一方面，充分发挥市场机制在科技经费配置中的作用，委托市场化主体来运营和管理。 在制度安排上给予科研机构、科研人员充分的自主权，通过以理事会或委员会为核心的自 我管理体制，减少官僚化。管理机构美国的公立高校一般设立“科研副教务长办公室”，科研经费管理从项目的申报、预 算的编制等工作都是在学校层面开展，较我国国内大学的科研老师个人申报更科学、更严 格、更容易实现科研项目申报、批准、执行各个环节的科学管理。管

13、理规则美国 NSF 以绩效为衡量标准制定了详细的管理规则来规范课题负责人以及受资助机 构的权责，具体体现在以下几方面：通过统一会计系统和审核财务管理能力，来保证受资 助单位有能力核算和更好地管理联邦经费；建立里快速通道，使之能快速及时地处理经费 管理过程中的各类事项；在资金拨付环节，重视根据课题进度按需拨付资金；在课题执行 过程中，通过快速通道建立课题任务、经费动态调整机制和终止机制；加强对结余资金的 管理，体现了联邦资金使用的规范性和经济性；建立季度财务报告制度，并基于此形成最 终财务支出报告。成本准则在美国，联邦政府是大学科技活动最为主要的资助者。政府资助以及大学使用政府 科研经费的法律依

14、据是“教育机构成本准则”，这个准则详细规定了大学承担联邦科研项目 所必须遵从的成本计算原则，包括成本的确定、分配、追踪、报告等多个环节，将科研项 目实施过程中必需的人员费用、设施和业务费用纳入直接成本，将行政管理费用、学校设 施折旧维修费用等作为间接成本予以确认。监管控制美国高校科研经费的监管，基本上采取内部控制与外部监管相结合的模式，外部， 从立法的角度去规范科研经费的管理模式。各国重视科研经费申请的预算管理，细化科 研经费使用的内部监管，内部监管措施一般包括主任责任制、定期报告制、同行评议制、 合同审查制等。监管范围覆盖前端的预算分配、中期的使用管理，以及后期的审计评估等。四、高校科研经费

15、管理政策改革思路“一系列科研经费的管理和使用乱象的根源在于相关制度的缺位，而弥补包括执行、 监督层面的政策要求，仍需从强化顶层制度设计着手”。科学合理的科研经费制度设计是 充分调动高校科研创新积极性的基本保证，也是治理科研经费使用问题的根本途径。随着 国家科技投入机制的不断调整，以及国家监管力度的加大，高校须重新审视其在国家知识 创新体系中的角色与承担的历史使命，适时开展科研经费管理制度新常态下的创新研究和 调整。未来高校科研经费管理的改革方向，即如何“立”，笔者拟将从以下两大方面进行探 讨： 遵循科研活动规律、以目标管理为本高校科研经费管理政策应与当前国家科技政策和高校科研发展目标相一致，客

16、观真 实地遵循科研活动规律。与时俱进，创新争强目标管理的相常性上级主管部门须顺应科研活动规律和财政预算管理要求，适时下放权力，赋予高校 在科研经费管理过程中更灵活、更自主、富有激励性的调控权力，将科研经费管理改革纳 入科技体制改革整体框架下，与之配套的经济、教育、人事等领域的改革也应纳入其中。在借鉴国外先进经验的同时，从我国国情出发，充分考虑高校科研及其经费使用方 面涉及政府、高校、课题组和科研人员四方之间的博弈状况，建立科研经费统一的政策框 架，实现预算、开支范围、支出标准、决算等制度工具的统一性与规范性。高校要实现跨越式发展，不能仅仅依赖于外部输血，还应认真研究高校内部管理体 制改革和机制的创新，以“创新”、 “争强”为关键点，通过变革现有的管理体制，形成良性的 运转机制，激发高校科研活动内在活力，实现从传统管理向现代管理转型。立法引导与约束目标管理的保障性鉴于目前我国法治不健全以及特殊的政治体制，为保证政策的有效性，形成目标性 规律的必须以立法加以保障，