教育公平发展与政府责任研究

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1、教育公平发展与政府责任研究一、导论研究背景xx 年 10 月 8 日，党的十六届六中全会通过中共中央关于构建社会主义和谐社会 若干重大问题的决定 ，坚持把教育优先发展、促进教育公平摆在突出位置，提出了新形势 下教育改革和发展的指导方针。党对教育公平的关注已经上升到更高的层面，对政府在促 进教育公平中应当承担的责任提出了更高的要求。xx 年 10 月 15 日，胡锦涛的在十七大报 告中明确提出：“优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是 社会公平的重要基础。要全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教 育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建

2、设者和接班人，办好人民 满意的教育。 ”进一步要求政府把教育体系建设与制度创新放到重要的位置上，形成更为系 统化、法制化、现代化的教育体系和教育制度，最终实现教育公平，从而促进人的全面发 展。相关理论概述1.教育公平的界定教育公平是指每个成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待，其内涵主要 包括教育权利平等和教育机会平等。教育权利平等，是指个体的教育权利不因其种族、民 族、性别、家庭条件的不同而不同，即每个人都享有平等的受教育权利，包括公平地享有 个人发展所必需的教育资源，公平地享有对更高级教育利益的竞争机会等。这已经被世界 绝大多数国家以法律条文的形式明确规定下来。我国现行中华人民共和国

3、教育法明确 宣布了“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰，依法享有平等的受教育 机会”,“受教育者在入学、升学、就业等方面享有平等的权利”.教育机会均等，是指公民不 受经济水平、家庭环境、教育规模与总体水平及性别等因素的影响，接受国家的义务教育。 教育机会均等作为现代教育基本理念，具有鲜明的价值指向，主要是对在现代教育中处于 不利地位的群体的教育权利的关切和补偿，力求人人享有平等的教育机会或教育资源。2.政府责任我国学者在政府责任方面给出多种多样的定义。中国人民大学教授张成福将这些定 义进行了整合，认为政府责任是由政府的回应性、政府的义务和法律责任构成的整体概念， 并总结出政府责

4、任的三个层面的涵义。综合学术界的观点，本文认为对政府责任的理解应 为：狭义的政府责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法 规所规定义务和职责时，所必须承担的责任。出现上述情况时，行政管理人员要对自己的 违法失职行为及其后果负责，行政机关或其他特定机构根据行政法追究其行政责任，予以 惩罚。广义的政府责任是指法律、法规明文规定的行政机关及其公职人员应当履行的义务。 包括两个方面：第一，政府作为一个整体对国民负责；第二，行政管理系统是由不同功能 环节组成的有机体系，在维护国民利益和基本要求时，必须在行政管理内部的各环节、各 层次之间进行责任分工和权限分解。通过确立垂直的责任关

5、系和下级对上级负直接责任的 办法，确保公务员工作认真负责，并将公务人员的工作结成一股合力，成为开展行政工作 的动力。最广义层面的政府责任指政府对社会需要做出积极回应，并采取积极措施，公正、 有效率的实现公众的需要与利益。从政府与社会关系角度分析，政府责任意味着政府必须 随时做好满足社会需求的准备，不仅要做法律规定要做的事，还要做法律没有规定，但对 社会有益的事。二、我国教育存在不公平的各种表现我国经过三十多年的现代化建设，在经济、政治、文化、社会各领域都已发生了深 刻的变化，在教育领域虽然己经取得了巨大的成绩，但由于我国人口众多、地域广阔、各地区经济文化发展极不平衡，教育资源同人们日益增长的教

6、育需求明显不足，仍然存在着 显著的差异。这主要表现在：由于社会、经济发展不平衡造成的地区差距、由于城市和农 村发展差异造成的城乡差别、由于家庭背景、社会地位不同所形成的阶层差别。地区差异太大中国地区差距主要指东部与中西部地区、特别是东部与西部地区之间的差距。中国 东部、中部和西部地区的划分，不仅是地理的，也是经济和文化意义上的。教育发展水平 和普及程度与当地经济发展水平有着密切关系。2016 年底，全国基本普及九年制义务教育，基本扫除青壮年文盲通过验收的人口覆 盖率达到 95%,，其中东部发达地区已经达到 10006,西部地区仅为 71%.一般来说，辍学率反映了学生入学后接受教育的效果。全国小

7、学阶段辍学问题也存 在明显的地区差异。2016 年全国小学辍学率为%,比 xx 年的%下降了 14 个百分点。xx 年全 国小学辍学率为%,东部地区平均为%,西部地区平均为 2%.从总体上来说，西部地区小学辍 学率明显高于东部地区。义务教育尚且存在较大差距，高等教育更是西部地区明显落后于东部地区。东部地 区无论是在高等学校数量上，还是在招生数、在校生数上都比西部地区有明显优势。更重 要的是，不同地区在教育经费投入、师资队伍、教学质量上也存在很大的差距。这也是我 国改革开放以来，国家经济政策倾向于东部地区。间接地导致了东西部地区在教育投资上 的差距。我国地区差距的另一个特点就是，不仅各省区之间差

8、距明显，在同一省内，各县级 差异同样很大。举例来说，青海与上海的差距固然很大，但青海省内城乡之间、学校之间 的教育差距，要大于青海与上海的差距。城乡差异太大随着九年义务教育的逐渐普及，农村教育有了很大的发展，但由于历史和现实的原 因，我国农村的文化发展水平与城市相比还有较大差距。xx 年，全国初中在校生平均辍学率为%,而农村辍学率高达%,高于全国平均水平个百 分点。有的地方农村辍学率高达 10%以上。2016 年全国初中在校生辍学率下降至%,但农村 辍学率仍高于全国平均水平。应当指出，就许多地方的实际调查，农村学生的辍学率，比 统计数字要高得多。农村 15 岁及以上人口平均受教育年限不足 7

9、年，与城市平均水平相差 近 3 年。在 15-64 岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足 10%,比城市低 13 个百 分点。全国现有 8500 万文盲、半文言，有 4 成以上集中在西部农村、少数民族地区和国家 级贫困县，这些地区实际完成三年初中教育的学生大致不超过 30%.城乡在办学规模、教学设备、师资力量等方面也存在着巨大差距。因为我国现行的 教育经费负担模式是城市教育由国家负担，而农村教育以县级统筹为主。体制本身就对广 大农村地区不公平。造成的后果就是中国目前大多数县能够投向教育的资金是十分有限的， 许多农村学校甚至连基本校舍都不能保障例如广西蒙山县：相当一部分小学无校门，无围 墙

10、，校园环境差；教师的办公桌椅大多是六七十年代的产物，高低不一，长短不齐，陈旧 破烂；学生宿舍条件极差，三个人睡一张床，房间四处漏风；食堂也异常简陋；教育仪器、 图书及电教设备严重不足。陕北延安山窝窝里的寨子赤村小学，校舍由一口三孔窑洞构成： 一间教室，一间办公室，另一间已经废弃。教室里只有一个讲台，十来张桌子。张华是村 子里聘请的唯一代课教师，所有年级的学生都挤在一口窑洞里进行复式教学，学校的全部 开支，每个学生每学期 35 元的杂费。农村学校由于办学条件和师资力量差，近年来学生和 教师大量向城镇流动。 “一个年级一个班”的农村小学在很多地方很常见。而城市的情况是：北京市中心一所小学的现代、豪

11、华让我们感到震惊：高标准的游 泳馆、科技馆、图书馆、报告厅、地下车库、塑胶操场，与发达国家的高水平学校并无二致，每个教室都配有电脑、投影仪等设备，学生衣柜、桌椅都是适合儿童特点的一流设施； 有专门的劳技教室、书法教室、计算机房，可以供几个班的学生同时上专业课；教学楼、 办公楼全部是高档装修，走廊里配有饮水设备，连学生厕所都像星级宾馆一样。论文格式 这里一间教室的投入就超过部分农村小学一年的开支。可以说， “农村学校像非洲，城市学 校像欧洲。 ”阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大改革开放以来，我国社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大，这也成为影响教育公 平问题一个重要方面。由于收入差距不断拉大，我国也

12、形成了不同的社会阶层。所处阶层的不同，所拥有 的入学机会也不均等，强势群体占有优质教育资源已成为普遍现象。北京理工大学教授杨 东平认为，学生的家庭背景已经强烈地影响到了受教育机会，同时教育不公进一步加大了 社会阶层分化。在他对 10 个城市 40 余所高中的调查中发现，约有 1/5 的学生通过交赞助 费和择校费进入高中，城市重点学校的择校生比例最高，为%;此外，还有%的学生动用了 社会关系。城市重点高中，来自高阶层家庭的学生是低阶层的倍，低阶层的学生在非重点 中学的比例最高；中上层家庭的孩子约 62%进入重点中学，而低阶层家庭的孩子约 60%在 非重点学校。据调查显示，我国高校中农民子女、工人

13、、干部、企业管理人员和专业技术人员子 女的可能比为 1:;而且，农民子女的比例随高等院校的升高而降低，干部、企业管理人员 和专业技术人员的子女则逐步升高。在国家重点大学，20 世纪 90 年代以来招收的新学生 中，农村学生的比例呈下降趋势；那些进入大学的农村学生，主要分布在非重点的地方院 校及一些非热门的专业。家庭经济能力的高低也直接影响着子女接受高等教育机会，当前 高校收费及其他开支总额与大多数居民家庭收入水平相差悬殊，势必影响经济困难家庭对 子女接受高等教育的意愿。三、政府责任缺失是造成教育不公的主要原因现实中，政府是由各个追求利益最大化的人组成，在具体实施过程中遵循自身利益 最大化的标准

14、。各级政府在推行相关教育政策和制度、履行教育管理职能时，都普遍存在 不同程度的“越位”、 “错位”、 “缺位”现象。因此从教育制度的角度来分析教育不公平的原因，认识政府在教育公平实现中的责 任缺失很有必要。教育资源配置体制不合理1.教育资源投入保障不足。教育经费是现代教育事业的血液，是教育事业得以生存和发展的重要条件。我国教 育公平难如人意的现状与教育投入不足有直接关系。目前发达国家教育经费支出与本国 GDP 比值约为%,发展中国家约为%,而我国近几年财政性教育经费占 GDP 比率，不仅与发 达国家无法相比，与发展中国家的投入力度相比亦有差距。2.教育资源投入区域、城乡不均。就东、西部教育差异

15、来讲，教育资源在靠近政治经济文化中心地区与远离这些中心 的地区之间的配置严重失衡，也造成了地区间教育设施和师资条件的重大差别。教育部2016 年全国教育经费执行情况统计报告中的数据显示：xx 年最高省区和最低省区在生 均教育经费、生均公用经费、生均财政预算内经费方面分别相差 5 倍、7 倍、9 倍以上。从城乡教育差距来看，教育经费投入“城市化倾向”严重。2016 年我国全社会的教育 投资是 5800 亿元，其中用在城市的占 77%,而城市人口占总人口的比例不到 40%,占总人口 60%多的农村只有 23%的教育投资。即使在同一区域内，市、县驻地的重点中小学所获得 的财政支持也大大高于农村的一般

16、中小学。有限的教育资源在配置时的厚此薄彼，进一步加剧了教育的不公平。3.教育资源配置过于注重“效率”.公平与效率是相对的。在教育问题上，各级政府在配置教育资源时，受“效率优先、 兼顾公平”的影响，过多地强调教育的直接经济价值，集中表现为“教育产业化”.中央政府 的教育财政拨款较多地用于高等教育，对基础教育投资不足，使基础教育长期处于薄弱状 态。这不仅严重阻碍了教育公平的推进，还直接制约着我国现代化建设的进一步实现。教育收费制度不合理我国在义务教育阶段主要实行“一费制”.但在农村，农民孩子上学的全部教育费用中 除了正常教育收费以外，还包括由政府征收的教育集资费、教育附加费。城市居民却无需 缴纳这样或那样的费用。 中华人民共和国教育法第 59 条规定：“经县级人民政府批准， 乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于 实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪做他用。 ”这种人为设置的教育收 费制度，既造成了高额的教育支付成本，也抬高了农民接受教育的门槛。因此，与城市居 民接受教育的机会相比，农村居民接受教育的机会是不公平的