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1、发展型社会政策视角下的社会保障20 世纪 90 年代中期以来，社会政策的理论和实践模式发生了深刻的变化，尤其是面 临全球化带来的一系列风险和危机，西方福利国家的剩余型福利模式和制度型福利模式面 临严峻形式：经济危机带来的失业和贫困加剧了公众对很多正规社会保护制度的需求，但 由于资本转移的加速和就业的下降，这些保护制度面临严重的财政困难和制度陷阱，加之 那些影响经济增长和社会秩序的新型社会问题又不在社会政策的制度框架内。在这样的背 景下，很多学者对福利国家的发展战略进行和反思和重构，认为社会政策的目标是在维护 公平和平等的基础上，同时促进经济的发展，只有注重社会政策和经济发展之间的协调性， 才能
2、应对全球化的技术和社会危机，围绕着“福利制度与经济发展”这个主题，发展型社会 福利政策在很多方面作了反思和重构。社会福利是社会保障的重要组成部分，本文试在发 展型社会政策的视角下去审视中国当前社会保障的问题，并从发展型社会政策的角度提出 改进意见。一、发展型社会政策的发展演变发展型社会政策源于社会与经济的协调发展的思想。以蒂特马斯为代表的传统社会 政策理论强调社会与经济的分开，他们认为社会福利阻碍了经济的发展。接着以缪达尔、 凯恩斯、吉登斯为代表的一批学者以自己的理论批判了传统社会政策理论。缪达尔提出了 “产出性社会政策”，凯恩斯用宏观经济学的思想肯定了社会政策对于经济发展的积极影响， 展示了
3、通过市场的一次分配和二次再分配消除贫困、增进公共卫生和教育事业的发展对于 增进社会需求、发展经济具有强大的投资和促进作用。吉登斯倡导借助第三条道路建立一 个投资型的、积极的福利社会。改变传统福利的被动性，注重人力资本的投资，减少直接 经济资助。同时由国家和社会共同承担社会建设的责任。发展型社会政策源于社会发展的人类福祉思想。从价值目标来看，社会发展被认为 是人们借助社会参与、掌握自己命运的一种探索，社会发展是一个有计划的社会变革过程， 其目的是在经济增长的同时促进整个人口的福祉。社会发展是一种包容性的发展，在经济 增长的基础上，借助公平和机会均等实现可持续增长，让人们共享改革发展的成果。米奇
4、利是对发展型社会政策研究最为系统的专家，米奇利认为社会发展的根本目标是人类福祉， 经济的发展与社会的发展是一个硬币的两面，相互依存不可或缺。社会发展是实现人类福 祉的新手段，它注重社会与经济的协调可持续发展；他认为发展型社会政策在主体上，应 坚持制度主义传统，强调政府在社会发展中的作为，在政策实施策略上采取一切具有产出 效应的办法；在政策目标上，增进整个人口的福利水平作为其根本目标，对扭曲性发展和 不协调发展持批判态度。发展型社会政策的提出正是基于以上理论发展而来的。发展型社 会政策是梅志里在发展理论的基础上提出来的，其核心理论是将社会政策看成一种社会投 资行为。其与传统型社会政策的主要区别在
5、于，它是一种积极干预，促进型的社会政策， 建立在整体模式的基础上。在行为主体上，它强调国家，公民社会，商业部门，国家发展 机构等多个主体，是一种多元化的福利体系。在目标上，它把对个人的福利服务，转为通 过提升个人的能力，减少不公平和歧视来推进机会的公平。同时纳入了制度建设的内涵， 关注社会在水平层面的整合以及垂直层面的畅通。在操作层面上，把社会政策看成实现发 展目标的手段，而不是经济政策的附属品。二、发展型社会政策的模式和内涵发展型社会政策有三种实践模式1. 产出主义实践模式产出主义强调的是社会政策的制定旨在为经济发展服务，社会福利是经济发展的附 庸物。社会需要的满足应该以功绩、绩效、工作表现
6、和生产效率为依据。这种模式第一次 分配和第二次分配的关系，在第一次分配中实行计划指导下的平均主义，在第二次分配中按员工的工作绩效进行奖励，来肯定其贡献差异达到激励的作用。中国的福利分房，美国 的工作福利正是这种政策模式的实践。2. 社会投资实践模式社会投资模式的社会政策强调的是在发展经济的同时，消除贫困，促进人力资本的 发展。以消除经济的扭曲性发展和不协调发展。新加坡的中央公积金制度，中国改革开放 后实行的开发式扶贫模式，都是社会投资实践模式的具体体现。3. 包容性发展实践模式包容性发展实践模式仍然坚持经济与社会的协调发展，但在发展中更关注弱势群体 的发展。北欧的民主社会主义模式和中国的以人为
7、本的科学发展观也正是这一发展模式的 实践。发展型社会政策的内涵1. 发展型社会政策使传统的社会政策对民众福祉的保护方式从被动型、事后补救型 向积极干预型和促进型转变，强调对于问题的“上游干预”，重视中长期战略。2. 发展型社会政策强调社会政策不是经济政策的附庸，经济发展和社会福利之间不 是对立关系而是相互融洽关系，经济发展必须是包容的、协调的、可持续的，核心是要让 社会成员都能分享经济发展的成果，公平和平等是制定发展型社会发展型政策的准则。3. 发展型社会政策强调把社会政策当作一种生产要素参与市场资源配置，实现劳动 力市场与社会救助的有机结合，关注人力资本的积累以及劳动力人群能否进入劳动力市场
8、， 提高人们的经济参与能力；4. 社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及降低成 本高收益的社会项目上，并致力于消除社会成员参与经济的障碍；5. 在社会政策的实施中，努力构建政府主导与第三方参与的社会福利体系，使社会 主体参与多元化；引入市场竞争机制，通过服务机构之间的横向竞争而提高机构和项目的 运行效率和服务质量，把社会政策融入经济政策中，注重经济发展的可持续和资产建设。 三、发展型社会政策在中国社会保障制度中的借鉴意义诚然，改革开放以来，中国的社会保障制度取得了很大的发展，不论是在保障的力 度还是保障的范围都有了质的飞跃。但我们不能忽视中国社会保障制度条块分割的局面
9、， 我们不能无视多元社保结构带来的效率和公平低下，我们也不能否认中国社会保障管理体 制的漏洞，以胡锦涛总书记为领导的中央领导集团提出了以人为本，构建和谐社会的总目 标，以的中央领导集团提出了构建中国梦，更加注重社会的公平，让 广大人民群众共享改革发展的成果。这些构想都要求我们在社会保障中要注重发展型社会 政策的制定和执行，以平等公平为准则，在注重经济发展的同时兼顾社会公平和社会发展。在社会保障政策制定时，应注重社会政策的可行性，注重社会政策的可持续性，做 好风险的预测和控制尊重普遍性和特殊性相结合的原则。避免出现社保政策的中断，避免出现试点一片 大好，全国实施一片混乱的局面，避免出现头痛医头，
10、脚痛医脚的局面。从农村养老保险 的实施来看，旧农保的实施缺乏持续性，直到 2016 年新型农村养老保险才开始在全国部分 城市试点，然后在全国普遍推广。但新农保的实施以子女强制性缴费为依据，尤其是不注 重农村进入城市青年的转轨制，导致部分人群被隔离在制度之外，而且农村的缴费层次较 低，受益率较低，每月农村老人的待遇是 66 元，待遇的支付方式都由本人持老人卡去当地 的农信社按月领取，这样的支付方式不仅给行动不便、不识字的老人带来不便，也使钱不 能真正的到达老人的手中。再说低保制度的发展，低保制度是通过政府无偿向低收入、弱 保障的城市生活困难群体提供最低生活保障制度。但政府对低保制度的测定没有一个
11、统一的标准，尤其在农村。这就导致低保制度中的裙带关系和滥用职权，处于最低贫困线的人 群没有被真正保障。目前的低保测定方法主要有市场菜篮法、收入比例法、恩格尔系数法 和生活形态法，这些制度都比较固定和死板，没有变动性。在社会保障政策制定的同时，要把社会政策当作一种生产要素，充分发挥人力资本 的作用，注重人力资本的社会投资，授人与不如授之于鱼注重机会和结果的双向公平。正如罗尔斯强调的每个人都有一种平等的权利，所有 的社会基本价值自由和机会、收入和财富、自尊的基础都要平等的分配。在制定社会保 障制度的时候，我们要充分发挥人力资本的作用。例如低保制度的设计不是为了养懒汉， 而是让那些困难群体有平等的机
12、会参与社会经济建设，我们不光要给他们提高物质方面的 帮助，更多的应该给他们提供技术培训，让他们能够自食其力，对于残疾人的社会保障， 我们给他们的关注不仅仅是物质帮助，更多的也关注他们的社会参与需求，让他们能够自 立自强，获得自尊。 “延迟退休年龄”，引起一片哗然，年轻的一代抱怨因为这样的政策让更 多的人失业，体力劳动的劳动者因为工作时间的延长苦不堪言，真可谓公说公有理婆说婆 有理。但是我们应该看到随着人均余命的延长，养老的隐性负债越来越大，延迟退休年龄 可以作为一个应急方法而且在西方国家取得良好的效果，但是我们要考虑到这样的政策所 产生的挤出效应，我们也应该看到劳动分工的不动所带来的影响，重体
13、力劳动者是不是应 该按时退休，技术的、脑力劳动的可以延迟，但应该延迟多长时间呢？在发展型社会政策的视角下，政府应扮演好主导者和守夜人的角色，政府应拿捏好 自己在社会政策执行中所扮演的角色，既不能管的太死也不能撒手不管市场经济具有自发性、盲目性和滞后性，所以需要政府进行宏观调控，发展型社会 政策的执行也需要以政府为主导，多方参与的模式。就说义务教育阶段营养餐的问题，这 样的社会保障制度对提高中小学学生的营养状况和身体素质很有必要，但是政府完全撒手 不管，完全交由市场去负责，导致多地出现中毒事件，导致大量的资源被浪费，也由此滋 生了种种寻租现象的出现，在城市地区，营养餐的供应完全是不符合学生需求，
14、在农村， 学生的需求还没有得到满足。政府在这样的市场中，是不是应该发挥宏观调控功能，对供 餐模式，食品的采购、加工、生产等环节，对资金的使用进行监控呢？再利用社会组织的 作用加大对营养餐的监管。以使营养餐的资源得到充分的配置和使用。正如勒鲁所说“平等是一条波澜壮阔的河流，它紧靠我的身边流过去；倘若我不能从 河里汲取点滴河水来润湿我的嘴唇，这条如此美丽，水源如此丰富的河流对我又有什么意 义？”在发展型社会政策的制定和实施中平等是首要原则，也正如罗尔斯在正义论中所 阐述的差别原则，即使人们在天赋上有所不同，但天赋作为一种公共财产，也应该向其他 社会价值一样平等分配，差别原则就是为了调和天赋的差异性，使那些处于不利地位的人 有机会参与社会经济活动，发挥自己的天赋，而一个社会的结构是否正义，完全决定着差 别原则的效果。所以我们在制定社会保障政策的时候，要做到正义，保证形式上的公平和 事实上的公平。党的十八届三中全会指出要加强市场在经济发展中的决定性作用。完善土 地租赁、转让、抵押的二级市场，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农 民对承包土地的使用、收益、流转及承包经营抵押担保权，更加注重公平。这些政策的提 出无疑是为了最大限度的使人民受益，使人民群众共享改革发展的成果。相信发展型社会 政策视角下的社会保障制度会越来越完善，真正发挥社会保障制度应有的功能。
