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1、城市群地方政府的理性选择及其校正“两型社会”建设的视角作者简介：付景涛、李明，长沙理工大学经济与管理学院内容提要：“两型社会”建设是城市群地方政府共同利益的集中体现，城市群地方政府作出符合城市群共同利益的理性选择是“两型社会”建设取得成功的关键。决定城市群地方政府理性选择的三个变量是政绩约束，财税制度和利益分配机制，这三个变量构成了决定城市群地方政府作出理性选择的制度约束。本文在对个案进行描述的基础上，基于理性选择模型对城市群地方政府难以作出有利于“两型社会”建设的理性选择的制度性原因进行了演绎分析，最后提出了政策建议。关键词：地方政府 “两型社会”建设 理性选择一、问题的提出学术界在对城市群
2、发展的理论意义和实践经验进行比较分析后达成的共识是：尽管我国区域经济的发展具有良好的国际背景、广阔的发展空间和比较完善的“两型社会”建设的政策支持；但是“两型社会”建设往往受制于城市群地方政府基于行政区划主导的行政区经济的不当干扰，省级政府推动的“两型社会”建设无法回避城市群地方政府的合作难题。在相当长的一段时期内，“两型社会”建设是城市群地方政府共同利益的集中体现，也是城市群的主要战略使命。在城市群建设“两型社会”对地方政府提出的要求是：在科学发展观的指导下，通过合理分工和有效协调追求经济社会发展的规模效应和环保效益，降低市场主体的交易成本，提高公共设施的使用效率。城市群地方政府在现有的制度
3、约束下基于行政区划而作出的不利于城市群共同利益的理性选择是建设“两型社会”遇到的制度性困难，在对地方政府的理性选择模型进行演绎分析的基础上，通过制度创新校正地方政府的理性选择是在城市群成功建设“两型社会”的基础。这一问题属于城市群地方政府间关系的范畴，对这一问题的解决已经纳入省级政府的决策议程，目前缺少的是科学的理论框架和可行的制度设计。二、对城市群地方政府间关系的现有研究与启示(一) 对城市群地方政府间关系与行为的现有研究在城市群建设“两型社会”遇到的现实困难是，如何通过优化传统的行政管理体制改善地方政府间的关系，促使地方政府围绕城市群共同利益作出理性选择。国内外学者围绕这个问题从不同的理论
4、视角进行了探索，“诸侯经济”和“行政区经济”这些概念就是学术界先期提出的两个富有解释力的概念。结合区域经济发展的整体目标从利益协调的视角研究城市群制度创新是一个趋势，王红霞(2006) 认为，当前我国城市群地方政府间的分工协作和利益协调机制滞后的问题非常突出，如果解决不好这些问题会导致地方政府主导下的市场主体之间的过度或恶性竞争，从而背离“两型社会”建设的实质。立足于地方政府的自主能力、在地方政府间关系领域应用治理理论提出优化城市群地方政府间关系的主要理论有“府际关系理论”(傅永超等，2007)，城市联盟理论( 靳景玉，2005)和区域主义(罗思东，2005)。这些理论的核心是，建议地方政府根
5、据对共同利益的理性判断，通过自主协商和公开的信息传递就城市群区域内的公共事务自觉开展合作，以平等的合作关系代替传统的科层体制的干预。这些理论的局限性在于，没有透彻地分析地方政府的理性选择模型和克服“集体行动的困境”需要具备的现实条件，没有对利益相关主体的理性选择模型进行演绎分析，因而具有理想化的色彩。与此相反，周黎安(2008)通过借鉴经济学中的激励理论在分析地方政府转型的过程中，比较充分地论证了政绩激励机制、地方主要官员的政绩偏好和自身利益对地方政府的角色和行为的决定性影响。我们认为，这是分析城市群地方政府理性选择的一种比较适用和现实的理论。这是因为，中国特色的民主政治制度和经济社会发展模式
6、共同决定了地方政府的主要官员直接主导着地方政府的选择和行为，而决定地方政府主要官员的选择和行为的变量则是他们面临的政绩激励机制、自身的政绩偏好和利益。张明军(2007) 以“市场失灵”和“科层失灵”两种现象分析了协调政府间关系的现实困难，并基于行为主体的理性选择模型提出了改进地方政府间关系的措施：引入网络式问题解决方式，在地方政府之间转移建设和运营公共项目的责任，建立地方政府之间的利益协商与补偿机制。刘祖云(2007)运用博弈理论将当前我国地方政府间的竞争关系概括为“十字型博弈”，认为我们应该借助“命令机制”、“利益机制”和“协商机制”在地方政府间培育竞争合作关系。上述两篇文献基于制度分析的视
7、角针对地方政府的自利行为提出了改进地方政府间关系的思路，其局限在于没有根据具体国情把握决定地方政府作出理性选择的变量并进行演绎分析，并在此基础上提出校正城市群地方政府理性选择的制度设计。陈抗、Arye L. Hillman 和顾清扬(2002)等学者通过观察地方政府在中央政府实施财税制度集权改革后的不同反应，将地方政府在促进经济发展中所扮演的角色划分为“援助之手”和“攫取之手”两种类型。他们做出判断的标准是观察地方政府是选择通过与市场主体合作促进地方经济发展，还是出于对自身短期利益的考虑而采取消极的“收割”战略。究其实，这反映了地方政府根据对预期收益的比较而采取的实现自身利益最大化的理性选择。
8、当地方政府预期通过“援助”企业促进经济发展获取的收益大于“攫取”时，会选择扮演积极的角色；当地方政府预期前者小于后者时会倾向于采取短期行为，扮演消极的“攫取之手”。同理，这一分析框架可以用于分析地方政府就是否促进城市群共同利益作出的理性选择。(二) 研究启示现有的国内外学者已经注意到了制度创新对改善城市群地方政府间关系的重要性，以及基于城市群地方政府间的利益关系创新利益协调机制、改善城市群地方政府间关系、培育合作型竞争关系的重要性，并且运用制度经济学和“府际关系理论”进行了相关探索。但是现有研究的局限也是比较明显的：对现有政治体制和经济发展模式所决定的地方政府在城市群集体行动中的目标、动机和利
9、益关系，以及上述因素共同决定的地方政府的理性选择模型缺乏深入的演绎分析和实证检验；没有提出先导性理论模式，所提出的措施容易滞后于实践；现有的研究提出了比较多的制度创新设想，但是可行性不强，原因是没有提出校正城市群地方政府理性选择的可行的制度设计。我们认为，基于刚性行政区划的城市群地方政府之所以会作出不利于在城市群建设“两型社会”的理性选择，其根源在于地方政府面临的由政绩约束、财税制度和利益分配机制共同构成的制度约束。在城市群建设“两型社会”是一项外部性非常强的集体行动，相关行为主体非常容易陷入“集体行动的困境”，因此，我们需要通过制度创新改变决策主体的政绩偏好，并通过创新财税制度和利益分配机制
10、校正决策主体的理性选择，使其服务于集中体现了城市群地方政府共同利益的“两型社会”建设。三、城市群地方政府理性选择的个案描述与演绎分析(一) 对城市群地方政府理性选择的个案描述城市群地方政府在现有的政绩约束、财税制度和利益分配机制的共同作用下，基于对自身短期利益的判断所做出的理性选择对在城市群建设“两型社会”形成的制约突出地体现为：地方政府主导的经济发展战略导致城市群区域内的产业发展和基础设施建设缺乏统筹规划和协调，地方政府及其主导的市场主体竞相采取“趋利避害”的自利行为和短期行为，从而无法在科学发展观的指导下建设资源节约型和环境友好型社会。以湖南的“长株潭”城市群为例：从行业分布来看，占三市工
11、业产值前四名的产业基本雷同，如长沙为机电、食品、纺织、化工；株洲为冶金、化工、机电；湘潭为机电、纺织、冶金、化工。作为一个整体，地方政府应避免低水平重复建设，对存在不符合“两型社会”建设要求的产业重新进行布局和调整，但是基于对自身短期利益的考虑，各个地方政府却没能进行重新布局和调整。从开发区建设来看：“长株潭”城市群有省级以上开发区 14 个，占湖南省级以上开发区总数的 23%，其中国家级开发区 3 个，省级开发区 11 个。各个开发区盲目引进项目、急功近利，开发区之间缺乏合理的职能分工，导致重复引进工业项目，产业结构同化现象严重，仍然延续原有的发展模式。从基础设施建设来看，三市都在拓建港口：
12、长沙提出“大力打造新港水运枢纽”，湘潭则扩建“十四总码头”，株洲选择了重点建设“株洲航电枢纽”，三个港口为争夺货源盲目竞争，造成货源不足，码头设施浪费严重。与此同时，公交同城、通信同网、“长株潭”商业银行、治理湘江流域生态污染等符合“两型社会”建设要求的项目却进展缓慢。长沙市将市委、市政府搬迁至河西高校密集区，通过建设“先导区”带动了该区域房地产市场的迅速繁荣，相反，三市的交集地带正日益由于“空心化”而“边缘化”。(二) 对城市群地方政府理性选择的演绎分析作为利益主体，地方政府根据既定制度约束和偏好追求自身利益最大化的行为是理性选择，这种理性选择并非道德说教和社会舆论所能左右。要破解城市群地方
13、政府对“两型社会”建设的制约，必须准确把握决定地方政府作出理性选择的变量。美国的联邦宪法是基于对政治生活中的个体和组织的自利本性而设计出校正它们的理性选择的制度约束的典范，这部宪法之所以具有很强的生命力，其根本原因在于它是基于对个体和组织的自利本性而设计的，充分考虑到了个体和组织作出的理性选择对共同利益的影响，做到了“以野心对抗野心”。因而，它可以称得上是真正通过深思熟虑和自由选择建立了一个“民有、民治、民享”的政府，而非靠机遇和强制力。面对城市群地方政府基于现有制度约束而作出的不符合“两型社会”建设要求的理性选择，我们需要洞察行为主体的深层行为动机而不是“头痛医头”。如果我们将城市群地方政府
14、视为平等的决策主体加以审视则不难发现，地方政府之所以身不由己地以实际行动制约在城市群建设“两型社会”，是因为它们受制于政绩约束、财税制度和利益分配机制的内在制约，这三者构成了决定城市群地方政府作出理性选择的制度约束。1.政绩压力与城市群地方政府的理性选择学术界普遍认为，政府的合法性一般来自 3 个领域：一是意识形态基础，即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持；二是制度基础，即获取和运用统治权力所遵循的制度规则；三是有效性基础，即获取和运用统治权力取得的实际成就。在处于社会转型期和发展中的中国，在意识形态之外，构建合法性统治的途径主要有两条：第一条是通过良好的政绩来论证自身的合法性，即通
15、过绩效来证明政府的合法性；第二条是通过加强民主法制建设来建立政府合法性的民主法制基础。对于作为发展中国家的中国而言，由于还不具备构建发达民主制度的条件，在意识形态合法性无法持续递增的情况下，必然寻求合法性基础的转型，主要通过强化政绩合法性提升政府的合法性。由于我国政府实行的是中央集权体制，因此，中央政府的政绩追求必然转化为各级政府和部门及主要官员的政绩压力，主要官员主导的下级政府必然围绕上级政府的要求不惜采取短期行为和破坏共同利益的行为。以湖南和湖北为代表的中部省份面临着快速实现工业化和提升经济总量的压力，因此，地方政府必然选择依托行政区划运用自己的资源动员能力采取不利于城市群共同利益的措施迅
16、速提高辖区内的经济总量。于是，恶行招商引资、低水平重复建设、以牺牲环境为代价谋求经济快速发展就成为不可避免的选择。2.财税制度与城市群地方政府的理性选择在推行分税制之后，加之省级政府的税收集权，以湖南和湖北为代表的经济不够发达的中部省份的地级市政府普遍面临着财政压力，但是它们又必须实现上级政府“转包”的政绩目标，因此，财权和事权不对称的矛盾比较突出。我国的税制以间接税为主，主要的税种是增值税、企业所得税和营业税，工商企业是主要的直接纳税主体。由于企业和工业项目是带动辖区内经济快速发展、以及提高经济总量和增加地方政府财力的重要载体，地方政府往往选择以牺牲当地经济的长远发展为代价换取经济总量在短期内迅速提升。因此，财税制度和政绩压力共同为地方政府提供了强大的扩大企业生产规模、加大招商引资力度和增设工业园区的驱动力。在完成上级政绩目标和维护自身利益的强大驱动力面前，作为集体最优选择的“两型社会”建设自然被城市群地方政府不约而同地置于次要地位。3.利益分配机制与城市群地方政府的理性选择我国的城市群普遍没有建立起完善的利益分配机制，换言之
