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1、国外住房保障借鉴思考,张 金 隆 博士 教授 华中科技大学管理学院 2010年8月3日,目录,一、引言 二、部分国家（地区）住房保障方式 三、政府在住房保障中的作用 四、国外住房保障启示 五、中国住房保障体系构建,2018/10/5,2,一、引言,安居乐业居者有其屋 耕者有其田 老子“民各甘其食，美其服，安其俗，乐其业，至老死不相往来。” 汉书货殖列传“各安其居而乐其业，甘其食而美其服。” 孙中山：民生主义,2018/10/5,3,一、引言,2) 住有所居 十七大报告：逐步实现“人人享有适当的住房”,2018/10/5,4,3)面对现实 城市化的发展 区域经济发展差异 住房市场化与保障住房 城
2、乡户籍与就业人群 就业人群的收入差异化 在职人员与离退休人员 政策、法规体系配套 规划与运作管理体系配套 住房观念与宣传教育 ,2018/10/5,5,4）住房保障相关名词住房在本质上是属于私人所有的“基本消费品”，是以数倍于家庭收入的高昂代价换来的耐用品，对住房需求的满足能为普罗大众的生活质量带来大幅度的改善。无论是在发达国家，还是在主要发展中国家，住房市场是住房体系的基础和主体。,4）住房保障相关名词 公共住房又称补贴住房，是指由中央或地方政府建造、资助、拥有或管理的面向低收入家庭的低租金住房，以及有公共部门补贴的面向中低收入家庭的廉价住房。 公共住房补贴是由政府提供的激励方式，它通过降低
3、机会成本或增加潜在收益，促使目标市场中的消费者和生产者去做某些在没有获得补贴时不愿意做的事情。 国际上有社会住房、工人住房、非盈利住房、可支付住房、低收入住房、廉租房、经济适用房、公屋/居屋、国宅等各种称呼。有的经济适用房可以租、可以卖，还可以租一部分、卖一部分等很多形式。,公共住房政策是国际上的通行概念，是政府公共政策的重要组成部分。现代意义上的公共住房政策始于19世纪末20世纪初，是主要西方国家为解决在工业化和城市化进程中出现的居住权严重不平等问题，为维护社会稳定发展，而采取旨在改善和提升全体居民居住条件的一系列制度安排和政策措施。 从实践的角度看，公共住房政策的本质是政府对住房市场的干预
4、，基本着眼于没有能力（或无完全能力）通过市场解决住房的中、低收入群体。,公共住房政策的基本理念和必要性的认识：第一，住房是人类生存的必需品,基本居住条件是人的基本生存条件的重要组成部分。第二，住房市场存在市场失灵或私营部门无法提供社会所需要的住房产品的情形，特别是无法提供满足低收入居民需要的住房产品与服务的情形。第三，住宅具有较强的外部性，具有一定的准公共产品性质。第四，实施住房公共政策是政府实现社会稳定目标的重要手段，是民生工程的重要组成部分。,4）住房保障相关名词住房保障是政府公共住房政策中的重要组成部分，而且主要是我国使用的概念。是针对无能力完全依靠市场机制解决住房问题的家庭或社会群体，
5、而形成的一系列制度安排和政策。主要是为低收入住房困难群体提供适当的住房救济或援助，解决他们的基本居住问题，实现“住有所居”。,5） 城市化发展速度明显,二、部分国家（地区）住房保障方式,住房保障 公共住房 住房补贴 税收政策 金融支持 法律保障,2018/10/5,12,二、部分国家（地区）住房保障方式,5.1 美国住房保障方式 5.2 韩国住房保障方式 5.3 新加坡住房保障方式 5.4 香港住房保障方式,2018/10/5,13,二、部分国家（地区）住房保障方式,5.1 美国住房保障方式 货币保障和实物保障的直接保障，金融和税收等优惠政策的间接保障 货币保障主要是对低收入家庭提供住房补贴，
6、经历了砖头补贴、房东补贴、住房券和现金补贴等形式。 实物补贴主要由政府提供公共住房，联邦政府负责拨付资金，住房局负责监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局，公共住房主要用于出租。 金融优惠政策主要为中低收入购房者提供全面的金融服务和利息补贴，并惠及开发商和为租户提供房屋的房主。 税收政策主要对购买自有房屋实行税收减免，以及采用减免税收的方法对公共住房开发商予以补偿。,2018/10/5,14,二、部分国家（地区）住房保障方式,5.1 美国住房保障方式（续） （1）1933年至1937年，危机应急阶段 政府调整与房屋建设有关的金融保险政策，间接介入住房领域，以优惠的信贷政策调动社会
7、资金，投向住房开发领域，扶持以中等收入者为主的建房者和购房者。 逐渐加大对住房问题的干预力度，建立起一整套联邦与地方的公有住房政策，运用财政和信贷手段，以大规模开发投入和财政补贴的方式，直接介入住房领域，兴起了以面向城市低收入居民为主的公有住房开发浪潮。 联邦住宅贷款银行法、房主贷款法案和国民住宅法等法案予以法律保障。,2018/10/5,15,二、部分国家（地区）住房保障方式,5.1 美国住房保障方式（续） （2）1937年至二战前，公共住房长期规划启动 地方社区通过住房权力机构可以自愿发展、拥有并经营低房租住房。 联邦政府提供补贴以弥补开发和建设费用，地方政府以免缴财产税的形式提供额外补助
8、。 建造了l6万多套供年收入不到1000美元家庭租用的公有住房。 提供两种住房补贴，一种是住房建设补贴，一种是向低收入阶层提供的住房租金补贴。 通过了合众国住房法、公共住宅法案。,2018/10/5,16,5.1 美国住房保障方式（续） （3）战后至70年代，调控供给的保障政策 联邦政府鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房，管理机构通过拆毁贫民窟建筑，将土地整合成可用的地块，以低于市场价卖给住房开发商。 一些地块转让给了地方公共住房管理机构，用于建造公共住房；更多的地块则卖给了私营发展商，用于开发不同种类的住房。 私营发展商和非营利发展商可获得联邦住房管理局（FHA）担保的金融支持。 面向供给方
9、的住房建设补贴：HUD补贴发展商市场正常租金与房客支付的实际租金之间的差额，房客支付的租金占其收入的 25 (1981年 之 后 提 高 为 30% )，每年用于一套单元的补贴超过6000美元。,2018/10/5,17,5.1 美国住房保障方式（续） （4）20世纪70年代至今，调控需求的保障政策 市场上住房供给是充分的，而住户仅需在房租支付上得到帮助。 面向需求方的补贴计划：资格合格的房客可从地方住房管理机构获得租金证明 (rent certificate)，到市场上去求租满足HUD规定的质量等级和租金限额以内的住房。 将传统的住房计划彻底私有化，并且将所有的补贴计划都转为租金优惠券计划，
10、以使低收入者能自由选择住所和房租水平。1993年至1998年间已有7.6万套这样的住房经政府批准完成转换，约占存量房总量的6%。,2018/10/5,18,美国政府保障资金来源,（1）联邦政府的财政拨款 美国公共住房主要由财政投资建造。每年由联邦政府、州政府和县政府预算专项资金，三级分别拨款，构成住房补贴的资金来源。其中资金来源最大的是联邦政府。对满足条件的私营发展商和住房消费者的补贴也主要是财政资金。如税金信用证计划中，政府对私营发展商的财政补贴达30亿美元。 （2）政府金融机构 美国政府设有专门的信贷机构，如联邦住宅放款银行委员会、联邦住房抵押贷款公司、联邦住宅管理委员会等。这些机构的主要
11、职能是为放款协会提供贷款二级市场，为买房提供抵押贷款保险和资金。 （3）私人金融机构美国房地产金融发达，各种金融机构如储蓄放款协会、互助储蓄银行、贷款协会等都经营房屋抵押贷款，积极地参与住房建设。,美国的住房保障机构,美国住房保障的主管部门可以分为联邦和县市两级。1965年联邦政府专门设立了住房和城市发展部（US Department of Housing and Urban Development）。其主要目标是扶持和帮助低收入家庭解决住房困难，兼顾城市的发展建设。在地方一级，全国各个县市都设有地方住房管理局，共计约3300个。其主要职能是全权负责本地区公共住宅的开发、建设、管理。,5.2
12、韩国住房保障方式19601999年韩国及首都汉城的住房建设与住房普及率变化情况,资料来源：韩国建设与交通部网站Korea housing policy(2005),5.2 韩国住房保障方式 韩国住房保障的主要方式是公租房的建设与供给、向低收入家庭提供多种形式的住房支持政策 政府出资或资助建设的、并以低廉价格出租给低收入家庭的公租房。一类是由政府资金支持建设的永久性公租房（不可购买），二类是由韩国国民住宅基金提供低息贷款支持建设的可出售公租房（租赁5年后可购买） 向低收入家庭提供包括住房补贴、低息租金贷款、低息购房贷款、房屋购置税减免、交易登记税减免等住房支持政策,2018/10/5,22,5.
13、2 韩国住房保障方式（续） （1）住房制度与政策体系构建阶段(19601987年) 韩国政府出台了以“住房建设促进法”为核心，包括建设法、城市规划法、大韩住宅公社法、公共住房法和大韩住房银行法等一系列住房法规 明确了由建设省作为住房建设和住房政策的主管机关，组建了大韩住宅公社、大韩住房银行等相关公营机构 构建以5年住房发展计划为主体的住房政策体系和住房普查制度，初步形成了韩国住房制度框架,2018/10/5,23,5.2 韩国住房保障方式（续） （2）以促进大规模住房建设为重点的政策实践阶段(19881998年) 增加住房投资，扩大住房建设规模；政府部门大量投资建设小型公租房，鼓励私营机构参与
14、投资建设 提供足够的建房用地，有选择地放松对土地开发的管制，并以优惠价格提供给建房者 住房金融政策向低收入阶层倾斜，通过国民住宅基金、住宅银行及金融机构为“小户型”住房提供低息贷款 限制住房市场投机行为，规范住房价格、完善税收体制、加强资格审查等，强化信息化管理,2018/10/5,24,5.2 韩国住房保障方式（续） （3）住房政策调整阶段(1998年至今) 面对两个新变化：一是进入90年代末期以来，韩国住房普及率已经超过90%，住房需求增长空间有限；二是韩国年轻一代的消费观念和行为发生了巨大变化，更多地选择租赁住房，并将消费支出重点转向了汽车、旅游休闲等方面 政府通过完善住房市场机制，促进
15、住房市场的繁荣。 放松对房地产市场价格、私营企业进入住房建筑领域等方面的管制 住房金融支持政策更多地向购房者倾斜 通过减免房屋转让所得税、购置税和登记税等，鼓励购房并活跃房地产市场,2018/10/5,25,5.3 新加坡住房保障方式 分类供应住房、公积金制度、住宅金融税收支持政策、住宅财政补贴政策等多样化保障方式 依据家庭收入水平的不同，分别供应租赁组屋、申请购买组屋和购买私宅，保证了80%以上家庭能够租住或者购买廉价的组屋。 建立中央公积金制度，统一管理和使用公积金储蓄；建屋发展局为符合条件的组屋买主提供高达两次的优惠贷款,长达30年的偿还期。 国民银行向建屋发展局发放公共住宅建设贷款，银
16、行针对低收入者发放贴息按揭贷款；采取积极的税收政策，抑制投机行为。 新加坡政府中央财政每年用于住房及其社区环境项目的财政拨款约占财政的12%。,2018/10/5,26,5.3 新加坡住房保障方式（续） （1）陋屋区时代(上世纪20至50年代) 设立了新加坡改良信托局,专门负责清理陋屋区,并为从那里搬出来的民众提供住所。 新加坡改良信托局存在的32年中,共建造了23000个单位的住房,当时只能为不到10%的人解决住房问题。 1955年7月建立中央公积金制度,同时设立了中央公积金局,统一管理和使用公积金储蓄,还制定了中央公积金法,以保护公积金会员的合法权益,规范管理使用公积金储蓄的行为。,2018/10/5,27,5.3 新加坡住房保障方式（续） （2）推出居者有其屋计划,解决屋荒(1960-1970) 1960年成立建屋发展局，制定了一个全面的五年计划,建造了53000多个单位的住房，并由此引出以后的多个五年建屋计划。 为了鼓励人民拥有自己的组屋,建屋发展局在1964年推出“居者有其屋”计划,并首次为麦波申等组屋区开展各种促销活动。 建设第一个备有多项社区设施的大巴窑市镇,其中包括市镇中心,以及可为居民提供就业机会的轻工业区。 到1970年,超过三分之一的人口住进了组屋。,
