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1、,“多规合一”工作解析,一、缘起与探索,三、认识与应用,二、经验与借鉴,Content,四、技术导则解读,“多规合一”,第一部分 缘起与探索“多规合一”工作缘起 “多规合一”实践探索,1,2,“多规合一”工作缘起,1,我国实行空间规划的垂直管理体制，各种空间规划都是依据各自行政部门的法律编制，近年来各规划领域从广度和深度上不断拓展，相互渗透、彼此交叉、出现规划职能不清、内容打架。,4,1.1 “纵向到底、横向并联”的空间规划管理体制,国务院,住建部,国土部,省住建厅,规划委,国土局,省国土厅,国家发改委,国家层面,省级层面,市级层面,省发改委,市发改委,港口管理局,交通部,省政府,民航总局,机
2、场指挥部,轨道办,海洋与渔业局,省海洋渔业厅,环保局,市教育局,市农业局,市政园林局,城市总体规划,土地利用总体规划,国民经济和社会发展规划,港口总体规划,机场总体规划,轨道交通建设规划,海域功能区划,环境总体规划,绿地专项规划,农业产业布局规划,小学、中学、幼儿园等专项规划,我国空间规划体系框图 垂直管理,省环保厅,省农业厅,省教育厅,国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。 城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而
3、下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。 土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。,6,1,“多规合一”工作缘起,1.2涉及空间的三类规划的本源差异,国民经济和社会发展规划经宪法授权 编制。国民经济和社会发展规划以五年为一个编制周期，它是我国唯一一个无间断编制的规划。国民经济和社会发展规划是我国经济社会发展的纲领性文件，不同时期规划的主导内容深刻反映了当时的政治发展方向。,国民经济和社会发展规划,城市主体功能空间布局规划,城乡规划,
4、城市总体规划,空间布局规划,控规,镇总规,村庄规化,我国土地实施社会主义公有，分为城市土地国家所有和农村土地的集体所有。根据土地管理法规定，为合理利用和管理土地，与国家、省、市、县、镇（乡）的行政组织架构结合，土地利用总体规划分为五级。,土地利用总体规划,规划审批差异,实施管理差异,技术标准差异,规划期限差异,法理基础差异,国民经济与社会发展规划VS城乡规划VS土地利用总体规划,多部门规划，规划主体、规划期限、技术标准不一致；土地资源得不到有效利用，生态用地保护边界缺乏协调统一；城市管理中随意性加大，不利于依法治市、依法行政。厦门市城乡规划与土地利用总体规划有12万块差异图斑，导致约55平方公
5、里的土地指标不能有效使用。在生态控制区内，有40平方公里的建设用地，需逐步清退。,空间规划冲突,1.3面临的问题,1,“多规合一”工作缘起,审批效率低下,各部门的审批依据、审批管理系统、技术标准等方面不一致；不同部门审批互为前置，程序繁琐；政府财政投资的道路工程完成审批手续需275个工作日。 仅用地规划许可一项，就涉及7个部门9个审批环节，采用串联审批，审批约需53个工作日，实际完成一般要半年。,5,治理能力不强,“缺位” 一些政府部门“有利可图抢着做，无利可图踢皮球”，部门利益至上，部门合作不足，推诿扯皮； “严进、松管、轻罚”，重审批、轻管理现象突出； “越位” 政府“看得见的手”变成“闲
6、不住的手”，阻滞了市场和社会的创造力，成为经济社会转型发展的体制机制障碍；,6,为解决空间规划冲突，理顺规划关系，国内各城市也进行了积极的探索，目前主要是“两规”、“三规”甚至“多规”的协调。“两规合一”的代表城市有武汉、上海、深圳等，城乡规划和土地利用总体规划“合一编制、分开报批”，国土、规划两部门合并； “三规合一”的代表城市有广州、云浮、河源等，城乡规划、土地利用总体规划和国民经济发展规划（或主体功能区划）的协调融合； “多规合一”的代表城市有深圳坪山、厦门、常熟等，推进了更多部门规划协调融合。,2.1不同体系架构的地方实践,多规合一的实践探索,2,18,深圳市规划和国土资源委员会（市海
7、洋局）,秘书处（信访办）,人事处（党办）,综合效能处（重大项目办公室）,计划财务处,政策法规处,总体规划处（市城市规划委员会秘书处）,地区规划处,土地利用处,地政地籍处,市政交通处,城市设计处(市雕塑办公室),建筑设计处,地质环境处,房地产业处,科信测绘处,地名处,海洋管理处,规划相关处室,国土相关处室,海洋相关处室,深圳,“两规合一”,上海 同步编制两规、 规划、国土机构合一 五个一成果：一张全覆盖图、一份法定图则、一套机制、一个平台、一个机构,区县“三线”管控方案分析,“二调”土地利用现状,区县相关规划汇总分析,区县“十二五”规划,区县土规成果,区县城乡总体规划梳理,镇乡土规成果,城乡城镇
8、总体规划梳理,区县“三线”管控方案分析,土地利用规划重在区（镇）域 及集中建设用地区外的土地利用,城乡总体规划重在集中建设区内的 土地使用和规划控制,优化建设用地布局 优化土地利用结构 优化基本农田划定 优化基本生态网络,区域性质和规模 空间布局规划 土地使用规划 社会服务设施规划 交通和市政设施规划 城镇总体规划编制要求,建设用地落地 基本农田落地 生态控制线落地 分区管制规则细化,城镇性质和规模 空间布局规划 土地使用规划 交通和市政设施规划 编制单元规划,区县层面 “两规合一”,镇乡层面 “两规合一”,“两规合一”,专项规划,城市设计,地下空间,旧城改造及更新,其他专项规划,交通及市政,
9、历史文化名城保护,专项规划,土地开发规划,基本农田保护,增减挂钩,其他专项规划,土地复垦,土地整理,城市总体规划,分区规划,控制性详细规划,市级土地利用总体规划,区县级土地利用总体规划,乡镇级土地利用总体规划,近期建设规划,中长期土地 储备规划,功能区实施 规划,新增建设用 地年度计划,土地储备供应 年度计划,城乡规划 年度实施计划,主干规划,实施型规划,武汉规划、国土机构合一 两段五层次，主干加专项,“两规合一”,21,云浮“一套规划、统一编制、统一平台、分头实施”的工作思路 以资源环境城乡区域统筹发展规划为基础，以国民经济与社会发展纲要为指导，以城市总体规划为依据，以土地利用总体规划约束性
10、指标为限制，从空间层次、规划内容、行政管理等方面理顺三规,“三规合一”,广州通过“三上三下”制定协调措施，明确市区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障“三规合一”质量成果，形成一个技术标准、“一张图”、一个控制线管理规定、一个信息平台、一个运行实施方案“五个一”成果。,“三规合一”,23,厦门形成“一张图”、“一个平台”、“一张表”、“一套机制”四个一的工作成果 以问题为导向，以“一张图”破解空间规划矛盾，以“一个平台”破解空间规划信息紊乱 ，以“一张表”破解审批效率低下，以“一套机制”破解规划的随意性,“多规合一”,生态保护与建设空间,生态空间细化,建设空间细化,常熟先行编制“美丽常熟战略
11、规划”作为“多规”战略引领，结合“三优三保”工作开展经规、城规、土规等的“多规合一” 计划分阶段推进多规合一工作：以城乡规划布局一张图、生态廊道划定为前期工作，现行展开一张图编制，继而搭建多规合一平台、深化审批制度改革、转变政府职能,“多规合一”,常熟城乡规划拼合一张图,镇区三优三保规划图,缺乏统领的战略引导 多规合一”的工作难点并不在于技术方法的统一而在于政府职能部门的协调，如果缺乏顶层战略的引导，规划整合的工作难度非常大，而且“合一”的结果是否符合城市发展战略要求难以保证。 缺乏全面的空间统筹 要实现“多规”的合一协同，不仅是土地资源的空间协调，关键是各类的设施和政策要素在空间上的统筹落实
12、。 缺乏长期的机制保障 “一张蓝图”干到底，不能依赖于一次“多规合一”的“一张图”成果。目前有的省市将“多规合一”视作一项规划，旨在形成“一张图”，而缺乏管理协同平台的建设和审批流程的配套改革，以及与此相关的一系列制度创新。,2.2现阶段“多规合一”的地方工作存在的主要问题,多规合一改革思路 近期行动，开展“多规合一”，协调空间规划差异,解决多规矛盾 远期目标，借鉴国外空间规划体系经验，重构地方层面的空间规划体系。,在国内的多规合一探索中，尚未出现一个综合规划全面取代“经、规、土”等规划的试点;在机构改革方面，有的尝试城乡规划和国土资源部门（甚至海洋部门）合并的，也有尝试“大部制”成立规划编制
13、委员会的；但基于现行管理体制和法律，空间体系的“顶层设计”仍缺乏法律依据，“多规合一” 整合后的“一张图”可批性较差。,2.3地方实践的反思与总结,第二部分 经验与借鉴日本 德国 英国 美国 新加坡和香港 启示与经验,1,2,3,4,5,6,国外发达国家空间规划体系，都是建立在清晰的国家地方事权基础上。根据对国外发达国家空间规划体系的梳理，可供借鉴学习的典型案例包括日本并行网络型的空间规划体系、德国单一垂直型的空间规划体系，以及城市型国家（地区）新加坡和香港的空间规划体系。,国外发达国家空间规划体系层次体系示意图,28,国外发达国家和城市的经验,图1.2 日本并行网络型空间规划体系,日本实行的
14、是并行网络型空间规划体系。 在国家层面上国土综合开发规划、国土利用规划并行，在市域层面编制土地利用基本规划作为全市的顶层设计，土地利用基本规划划分了城市地区、农业地区、森林地区、自然公园区、自然保护区等各类分区，各部门按各自分区开展相应规划编制，各类规划界线清楚、行政机构分工明确，部门事权清晰。,30,日本空间规划体系,1,明确国土资源开发、利用、保护的总体要求和工业化、城镇化、生态环境保护的重大举措,主要内容： 自然资源的利用； 灾害防治； 城市农村规模及其布局的调整； 产业合理布局； 公共设施的布局； 文物、旅游资源的保护； 卫生设施的布局等。,日本国土综合开发规划,31,制定国土资源利用
15、的基本方针、用地数量、布局方向和实施举措的纲要性规划,日本国土利用规划,32,地方土地利用开发计划、综合土地调整、土地利用分类等,日本土地利用基本规划,33,日本城市规划,图1.5 东京都城市规划框架图,34,在城市地域编制的城市规划以控制性规划与项目规划并重，运作过程包括三个方面，分别是土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。 1、城市土地使用规划属于控制性规划，管控城市开发建设，促进城市整体有序发展，分为地域划分、分区制度和街区规划三个层面，各个层面都包括了发展政策和土地使用管制规定两个部分； 2、城市公共设施规划和城市开发计划属于项目性规划，通过项目规划与投资引导完善城市配套改善城
16、市环境。 此外，包括了法定内容和配套法律两大部分内容的城市规划的相关法律体系是日本城市规划编制与实施得以顺利进行的重要组成。,城市规划区的城市规划体系 土地使用规划 1、地域划分（10年）（城市总规） 2、区划（控规） 3、街区规划（详规图则）,1、国家空间规划体系层面的借鉴 国家层面以国土规划为主体，融合了经济规划、公共投资规划、土地规模布局和政策措施等方面的宏观规划，发挥国土交通省的主导作用，从战略、投资、土地管控的方面来实现中央对地方的干预。 地方城市层面是以城市规划为主体，在国土规划划定的城市区域制定城市规划，实现城市规划与国土规划的对接。 完备的法律体系对空间规划体系的支撑。日本的国土规划、城市规划都有详尽的法规，明确规划内容和部门职责，使其各司其职，遵照法规管理城市。,37,2、城市规划层面的借鉴 城市战略：提出改进、发展和保护的战略政策，考虑未来10年的发展需求，明确发展目标实施策略等政策。 地域划分：在城市规划区划分城市化促进地域、城市化控制地域，（类似我国城市生态控制线和城市开发边界的划分）。城市化促进地域内投资基础设施、农地优先转化成城市用地；城市化控制地域以保育农业为主。 公共设施与基础设施的结合通过公共设施与基础设施的布局规划与项目投资，引导城市开发、改善城市环境。,
