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1、1 目 录 引言引言 . 1 AbstractAbstract . 2 1 1 PPPPPP 模式介绍与概念界定模式介绍与概念界定 3 1.1 概念界定 . 3 1.2 PPP 的基本形式 . 6 1.3 一般要求 11 2 2 发展趋势与操作流程发展趋势与操作流程 15 2.1 发展趋势 15 2.2 操作流程 17 2.3 项目合同化操作的要求 23 3 3 新常态下推广的必要性新常态下推广的必要性 26 3.1 新常态与新需求 26 3.2 PPP 的优势所在 30 3.3 对各参与方的要求 34 4 4 制度设计与边界制度设计与边界 36 4.1 相关政策制度 36 4.2 实施 PP
2、P 模式的法律文本要点 41 4.3 实施 PPP 模式与现行法律的冲突 51 4.4 顶层设计与工作部署 53 5 5 可资借鉴的先进经验可资借鉴的先进经验 56 5.1 概述 56 5.2 国外先进案例 58 5.3 国内项目经验 61 5.4 两类典型的项目 64 5.5 总结经验 67 6 6 甘肃发展现状分析甘肃发展现状分析 70 6.1 发展描述 70 6.2 项目库建设 72 2 6.3 项目库分析 74 6.4 总结：重视社会资本 78 7 7 结论与展望结论与展望 80 7.1 结论 80 7.2 PPP 项目绩效评价：特色与优势 81 参考文献参考文献 85 附录一附录一
3、甘肃省发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的实施意见甘肃省发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的实施意见 . 86 附录二附录二 一些主要相关文件的内容概要一些主要相关文件的内容概要 . 93 1 引 言 2014到2015年，我国各省级政府当中，关于基础设施建设领域的PPP模式和项目成为政府重点关注的问题。可以认为是由于受到政府重视，PPP模式得到了大力推广。一方面，我国处于城镇化快速发展阶段，存在大量的基础设施建设和公共服务需求，在政府债务受限的情况下，引入社会资本成为一种选择。另一方面，PPP项目的收益比较稳定，对于长期投资者而言是理想的投资标的。那么PPP在我国落地生根的过
4、程中还需要注意哪些问题？其下一阶段的发展状况如何？在建设丝绸之路经济带的战略中， 甘肃该如何借力PPP模式创造出更高的公共价值？是本项报告着眼探讨的问题。通过对2015年5月和12月甘肃省发改委发布的两轮推介PPP项目清单的分析， 本报告指出了甘肃省在发展PPP项目中的一些问题，并给出了具有可操作性的改进建议。 2 Abstract From 2014 to 2015, the development of PPP modes and projects became a key issue among provincial government in China. It is believed
5、 that the PPP projects develop rapidly just because the promotion of government. On one hand, quick urbanization process creates needs for huge amount of infrastructures and public services, local government choose to use social capitals when the government debt is overburden. On the other aspect, t
6、he profits of PPP projects is relatively stable, thus it could be an ideal investment for some shareholders. In the development process of local PPP modes, what should our government do to grasp a better outcome? Under the circumstance of planning and building the Silk Road economic belt, how can Ga
7、nsu Province create more public value through PPP mode, is a question worth discussion. In this report we examine the projects list of Gansu PPP mode, to find out flaws in the development and furthermore, give some operational instructions. 3 1.PPP 模式介绍与概念界定 “十三五”规划建议提出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直
8、接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”而关于公共服务的承接问题，党的十八届三中全会就指出，要激发社会组织活力，正确处理政府与社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。创新公共服务提供方式，在实践操作层面，要重视解决好两个问题。一是要解决好由政府转移出来的公共服务由谁承接的问题，即“向谁购买”？二是解决好让社会资本参与公共服务的现实路径问题，PPP模式则是一个比较有效的方式。 1.11.1 概念界定 PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写， 根据财
9、政部的翻译， 称其为政府和社会资本合作模式，其中Public主要指政府，Private主要指企业，PPP是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在我国译为“政企合作”可能比“公私合营”更符合国情，在各种PPP合作模式当中，大家最熟悉的就是BOT(Build-Operation-Transit)模式，随着时代进步，PPP模式的内涵和外延都在不断扩展。 PPP是为了开展基础设施建设或提供其它公
10、共产品服务，公共部门和私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系。作为西方国家政府治理创新中的一个概念，是由英国的Reymont最先创立。PPP模式支持政府与私营部门建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共品生产。 PPP模式中所涉及的公私合作概念包括广义和狭义两个范畴。广义PPP是指政府与4 社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系， 可以理解为一系列项目融资模式的总称。主要包括BT、BOT、BOO、BOOT、PFI、股权转让、委托运营等多种模式，包括公共机构授权给私人部门为改善公共服务而进行的一种正式合作，由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配
11、基本框架、改扩建需求和期满处置等因素决定。狭义上是指公共部门与私人部门共同参与上产和提供物品和服务的制度安排， 是一种项目融资方式，公共机构或企业与私人部门以同等产出水平提供服务，通常是以公私组成的新主体的形式提供服务。其原理BOT原理相似，都由“使用者付费”，但PPP比BOT更加强调公私部门的全程合作。目前展开的讨论主要是针对狭义PPP模式。典型的PPP结构见图1.1。 公共部门公私合作 （PPP）私人部门设立投资政策支持运营管理图 1.1 PPP 典型结构图 90年代以来，以英国政府在建设公共设施中的PFI模式为起点，世界多个国家和地方政府分别开始探索以政府企业合作的模式从事社会公共设施的
12、建设和经营， PPP在公有制和私有制之间具有多种折衷模式。针对社会基础设施的建设和经营，选择合适的模式能够充分利用企业的资本，专业技术和管理技术，兼顾社会效益和经济效益，并成为近20年来世界各个国家在建设和经营公共设施中的普遍实践。各个国家和地方政府对PPP合作的应用范围具有不同的规定领域，个别国家甚至将合作范围扩大到监狱管理、警察训练、军队后勤和军事训练服务（英国）和国家军事行动（美国），但是PPP合作主要集中在涉及社会公共事业的领域内， 联合国发展署(UNDP)对PPP项目的分类范围如图2所示。2000年在联合国发展署组织的PPP论坛上，专家们的共识是PPP的成功实践需要具有(1).坚实的
13、法律框架；(2).明确的政府职能；(3).透明的规定程序；(4).科学的操作方法；(5)胜任的操作团队。 5 图 1.2 UNDP 对 PPP 项目的分类范围 目前对于PPP的正式定义，有影响力的主要有以下两种：联合国培训研究院定义为“公私合作制涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式， 目的是解决当地或区域内的某些复杂问题”。欧盟委员会定义为“公私合作制是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。加拿大公私合作制国家委员会定义为 “公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分
14、配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。 PPP是一种公共服务供给方式， 应当应用于传统政府应该发挥作用的公共服务领域，如准公共领域的公用事业类项目，在竞争性领域则完全由市场做主，不能做PPP。另外，对于纯公共领域，例如财政、司法等领域的一些核心服务不能搞PPP，如预算编制不能请会计事务所负责。但是这些领域内的辅助服务，如后勤，则完全可以引进PPP。英国的财政部大楼就是PPP模式的应用。但同时PPP也要依靠商业运作，包括委托运营、管理合同、BOT、特许经营，都是PPP的具体运作方式，需要根据不同项目的特点和需求选择不同的运作方式。在政府看来，只有三种PPP模式。一种是使
15、用者付费，投资者收益完全由最终消费者来负担。第二类是可行性缺口补助，在某些领域，如轻轨，有收费，但不能完全实现市场定价，社会资本方、投资人在靠市场收入不足以弥补投资回报时，就要靠政府补贴等方式来补缺口。第三类是完全政府付费类项目，即完全没有使用者付费，全部由政府付费。 6 1.21.2 PPP 的基本形式 PPP的契约模式具有多种形式。PPP的模式主要有SC（服务协议）、OMC（承包协议）、CBO（租赁协议）、BTO（建设-转移-运营）、TOT（转让-运营-转让）、BOT（建设-运营-转移）、WA（打包协议）、BBO（购买-建设-运营）、BOOT（建设-拥有-运营）和SPV（公私合营）等等，每
16、个模式的控制权配置方式见表1.1。 表 1.1 不同 PPP 模式和控制权特点 模式简称 契约形式 控制权配置方式 SC 服务协议 政府将基础设施的服务外包给私企，但仍负责设施的运营和维护额，承担项目的融资风险，时间一般小于 5年。 OMC 承包协议 即运营-维护，私企负责基础设施的运营和维护，获取商业利润，且承担运营和维护过程中的全部责任，但不承担资本风险。 CBO 租赁协议 即租赁-建设-运营，私企租赁已经存在的基础设置，向政府缴纳租赁费；凭借自己的资金融资能力进行扩建，负责其运营和维护获取商业利润。 BTO 建设-转移-运营 私企负责基础设施的融资和建设，完工后转移给政府，政府再租赁给该企业，由其负责运营，获取商业利润。 TOT 转让-运营-转让 由政府授权特许经营权，私企一定时间内拥有该基础设施的所有权及经营权，通过经营活动收取投资和利润，期满后私企将其所有权及经营权移交给政府。 BOT 建设-运营-转移 由政府提供特许经营协议，私企作为项目的投资者和经营者，负债安排融资，开发建设项目，期内获取利
