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1、PPP模式简介,什么是PPP?,PPP（Public-Private-Partnership）,关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国办发201542号)中将PPP模式定义为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。,运用PPP模式的目的,创新的融资手段 转变政府职能 提高公共产品供给水平和效率 供给侧结构性改革的重要抓手 化债,2014年明确提出PPP模式，标志着PPP模式进入新
2、的发展历程财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号） 政府和社会资本合作(PPP)模式是： 实质：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系 社会资本的权利义务：通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报 政府的义务：政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号） 政府和社会资本合作(PPP)模式是： 目的：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率 模式：特许经营、购买服务、股权
3、合作等方式 实质：与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系,43号文成为本轮PPP的起点。43号文由财政部负责起草，酝酿了半年之久，其实质是将地方政府的举债途径严格限制为两条：发行政府债券、PPP融资模式。 谁有资格作为社会资本参与PPP合作？财政部最早的要求是，除了本级政府所属的融资平台及控股国有企业，凡是符合现代企业制度的企业法人均能作为社会资本参与；发改委则认为，国有、私有的企业均能作为社会资本参与合作，地方融资平台也能作为社会资本参与。 我们建议参考发改委的提法，因为未来的政策趋势与此相符。42号文基本按照这个逻辑：地方融资平台只要满足以下条件均可成为PPP合作的乙方：其一，存
4、量负债已妥善解决；其二，对外公告不再承担政府融资功能。,PPP政策结构及逻辑,三、PPP模式适用范围,关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744号）：各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690号）：在能源、交通运输、市政工程、农业、林
5、业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作,四、PPP模式适用领域,五、PPP项目分类及付费方式,使用者付费 由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助 使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式进行的补贴。政府付费 政府直接付费购买公共产品和服务。主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。,财金2014113号：涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算。 财金201521号：每一年度全部PPP项目需要从
6、预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。,项目总量持续增加，落地项目投资额可观 根据财政部PPP综合信息平台项目库季报数据，截止2016年12月31日，全国PPP入库项目11,260个，总投资额13.5万亿元；已签约进入执行阶段的项目1351个、投资额达到2.2万亿元。 2016年，自年初的6,997个项目、8.1万亿元，增长至年末11,260个项目、13.5万亿元，项目数及投资额都有大幅提高，分别增长61%、66%。,六、全国PPP模式发展现状,2016年截至12月末入库项目数月度变化（个）,2016年截至12月末入库项目投资额月度变化（万亿元）,数据来源：财政部PPP
7、综合信息平台项目库第五期季报数据,六、全国PPP模式发展现状,落地项目持续稳步上升 2016年12月末，全国入库项目落地率为31.6%，与1月末、3月末、6月末、9月末落地率19.6%、21.7%、23.8%、26.0%相比，项目落地数和落地率稳步上升。 注：落地率=执行阶段项目数/（准备阶段+采购阶段+执行阶段项目数）入库项目地区集中度高 按入库项目数排序，贵州、山东、新疆、四川、内蒙古居前五位，合计占入库项目总数的48%。 按入库项目投资额排序，贵州、山东、云南、河南、四川、河北居前六位，合计占入库项目总投资额的42%。入库项目行业集中度高 市政工程、交通运输、城镇综合开发3个行业项目数和
8、投资额均居前三位，占入库项目总数的54%，占总投资额的68%。政府付费和可行性缺口补助两类项目占比逐步提高 2016年，政府付费和可行性缺口补助两类项目投资额比重从1月末的58%逐步提高到12月末的66%左右，使用者付费项目比重从42%逐步下降到34%左右。,2018/10/2,11,数据来源：财政部PPP综合信息平台项目库第五期季报数据,财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知 （财金201692号）,一、PPP项目操作流程,（一）PPP项目操作流程项目识别,2018/10/2,13,项目发起流程 政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权
9、的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。 社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本方编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。实施方案编制 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制； 存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。 与操作指南相比，实施方案的编制工作前置： 变动前，虽然要求编制初步实施方案，但经常由于深度不
10、够，项目结构和边界不明确，导致物有所值评估和财政承受能力评价难度加大； 变动后，不仅为两评报告的编制工作提供了更加有力的支持，并且评估结果的可靠程度更高，为项目的顺利推进打下良好基础。,（一）PPP项目操作流程项目识别,2018/10/2,14,物有所值评价 主要负责部门：财政部门（PPP中心）、行业主管部门，可积极利用第三方专业机构和专家 评估目的：评估项目可否采用PPP模式 定性评价（必须）：项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议并就项目对评价指标打分，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价 定量评价（可选择）：采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的
11、前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，PSC-PPP0，则判断PPP模式能降低项目全生命周期成本，通过定量评价 与操作指南相比，进一步明确了物有所值的评价机制和评价方法，具有很强的专业性和操作指导意义 财政承受能力评估 主要负责部门：财政部门（PPP中心）、行业主管部门，可积极利用第三方专业机构和专家 评估目的：若采用PPP模式，评估财政承受能力是否符合政策要求 论证主要内容：对项目全生命周期内财政支出责任进行识别及测算，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估 论证条件：每一年度全部PPP项目需要从预算中安
12、排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%,管理架构组建 建立专门协调机制：由县级（含）以上地方人民政府建立，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的 明确项目实施机构职责：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作方案报告的调整和审核 各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。 经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报
13、告组织编制财政承受能力论证报告。 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。 对于纳入PPP项目开发目录的项目，项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。,（二）PPP项目操作流程项目准备,2018/10/2,15,（三）PPP项目操作流程项目采购,项目实施机构组织资格预审 委托第三方招标代理机构，准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案采购
14、原则 遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者 程序、结果公开 同等对待 诚实守信，不得有欺骗、背信的行为采购方式 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购,2018/10/2,16,（四）PPP项目操作流程项目执行,2018/10/2,17,设立项目公司 项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。财政支付 财政部门应将项目合同中涉及的政府支付义务纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目监督 项目实施机构应根据合同约定，监督社会资本或项目
15、公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。中期评估 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。,项目移交准备 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。性能测试 项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试；性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。资产交割 社会资
16、本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构。绩效评价 项目移交完成后，财政部门（PPP中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。,（五）PPP项目操作流程项目移交,2018/10/2,18,二、PPP项目运作模式（财金2014113号）,2018/10/2,19,政府和社会资本合作期限原则上不低于10年（关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）,（一）狭义PPP模式,政府与社会资本组成项目公司（一般为特殊目的机构SPV)，双方共同参与公共基础项目设计、建设和运营。,2018/10/2,20,政府,代表,PPP协议,财政部门,支付补贴,（二）委托运营(O&M),政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。,
