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1、PPP 模式应用研究(2016 年 11 月 1 日)一、推行 PPP 的社会经济背景(一一)形形势势所需。所需。一是稳增长、促改革和惠民生，基础设施投资需要（城镇化建设），公共事业运行效率有待提高；二是社会资本准入难的领域；三是政府债务瓶颈（进入偿债高峰） 政府财政负担较重。(二二)时时代所需。代所需。一是适应国家治理现代化的体制机制变革：市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职能和建立现代财政制度；二是中国经济发展进入新常态： 从高速增长转为中高速增长；三是改革红利：混合所有制。二、PPP 模式的内涵(一一)国国务务院提出推广院提出推广 PPP 模式。模式。2014 年 9 月，国务院出台
2、关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号），提供了新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，其实指的就是 PPP这个东西。2014 年 10 月财政部印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351 号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP 模式。 ”(二二)对对 PPP 模式内涵的理解。模式内涵的理解。所谓 PPP，全称叫 Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构， 包括所属企事业单位；第二个“P”（Private）
3、是指私人组织，不仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。PPP 模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公共基础建设。该模式是 20 世纪 90 年代后出现的一种新的融资模式。(三三)PPP 模式的模式的实质实质。 。PPP 模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发
4、挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执 行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建一方面解决政府建设资设资金不足金不足问题问题，另一方面，另一方面解决政府运解决政府运营营效率低的效率低的问题问题，达到既鼓励社会，达到既鼓励社会资资本参与提供本参与提供公共公共产产品和公共服品和公共服务务并并获获取合理回取合理回报报，又减，又减轻轻政府公共政府公共财财政政举债压举债压力、力、腾腾出更多出更多资资金用于重点民生金用于重点民生项项目建目建设设的目的。的目的。三、PPP 模式的典型结构PPP 模式的一个典型模式的一个典型结结
5、构是公共部构是公共部门门与中与中标单标单位位组组成的成的特殊目的公司特殊目的公司签订签订特特许许合同，由特殊目的公司合同，由特殊目的公司负责负责融融资资、建、建设设及及经营经营。 。四、PPP 模式适用的领域适宜采用 PPP 模式的项目，一般具有价格一般具有价格调调整机制相整机制相对对灵活、市灵活、市场场化程度相化程度相对较对较高、投高、投资规资规模相模相对较对较大、需求大、需求长长期期稳稳定等特点。定等特点。从国内外实践来看，PPP 模式主要运用于基础设施项目（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事
6、业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。五、项目收入主要来源六、PPP 模式的三大特征(一一)伙伴关系。伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP 中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。(
7、二二)利益共享。利益共享。PPP 中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润。其主要原因是，任何 PPP 项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。因此，因此，PPP 领领域域应该应该有盈利，但不有盈利，但不应该应该有暴利有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有 20 年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么，政府如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享 PP
8、P 的社会成果，还还包括作包括作为为参与者的社会参与者的社会资资本、民本、民营营企企业业或机构取或机构取得相得相对对平和、平和、长长期期稳稳定的投定的投资资回回报报。(三三)风险风险共担。共担。在 PPP 中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在 PPP 中，公共部公共部门门却是尽可能大地承担自却是尽可能大地承担自己有己有优势优势方面的伴生方面的伴生风险风险，而，而让对让对方承担的方承担的风险风险尽可能小尽可能小。比如在隧道、桥梁、
9、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“低效风险”的易发领域，由此，政府风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。七、PPP 模式与 BOT 模式的区别人们最熟悉的 PPP 就是 BOT 模式，PPP 是在 BOT 理念的基础上进一步优化而衍生出来的。因此，BOT 本质上也可视为
10、是 PPP 的一种。(一一)共同点：共同点：1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。2、这两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。3、这两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都用以项目本身的资产作担保抵押。(二二)不同点：不同点：1、合作关系不同。、合作关系不同。BOT 中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。PPP 通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和 风险分担。2、 、组织组织机构机构设设置不同。置不同。以 BOT 模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。
11、在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标自身利益最大化，这使得他们之间很容易产生利益冲突。PPP 模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。3、运行程序不同。、运行程序不同。BOT 模式运行程序包括：确立项目阶段-招投标-成立项目公司-项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移交。PPP 模式运行程序包括：选择项目合作公司-确立项目-成立项目公司-
12、招投标和项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP 模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而 BOT 模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在 PPP 模式中，政府始终参入其中，而在 BOT 模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。此外，BOT 的基本模式（建设经营转让）是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。PPP 模式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。尽管 P
13、PP 模式与 BOT 模式一样都是由“使用者付费”，但 PPP 模式更强调公私部门全过程合作，并建立更完善的激励约束机制。比较对象比较对象PPPPPPBOTBOT短期内资金获得的难易程度较易难项目的所有权部分拥有拥有项目经营权部分拥有失去（转交之前）融资成本一般最高融资需要的时间较短最长政府风险一般最大政策风险一般大对宏观经济的影响有利利弊兼具适用范围有长期、稳定现金 流 的项目有长期、稳定现金流的项 目八、PPP 项目操作流程PPP 模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程，操作流程图如：九、 运用 PPP 模式应把握的关键环节(一一)建
14、立建立长长期的政府与企期的政府与企业业合作机制。合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、 “合作 者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。(二二)建立合理的利益共享机制。建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。(三三)建立平等的建立平等的风险风险共担机制。共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过
15、度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。(四四)建立建立严严格的格的监监管和管和绩绩效效评评价机制。价机制。十、实施 PPP 模式的主要优点 从总体上讲，私人资本靠上了政府关系这棵大树，投资的安全性应该更有保障，而政府获得了私人资本的支持，可使政府财政资金用于最需要政府出钱的服务领域，有能力做更多事情，改善公共服务。由于双方都有出资，在整个项目中都可以深度参与，因此也可以省去些信息不对称的问题。其优点主要有：(一一)PPP 有助于加快公共基有助于加快公共基础设础设施建施建设设。 。由于社会资本进入，会
16、使城市基础设施、公共设施投资加快。这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。由于市场起作用，社会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。(二二)PPP 有助于地方有助于地方债务债务的治理。的治理。PPP 模式是一种投融资机制，也是一种市场化思维理念。PPP 模式关键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，可以放大财政杠杆效应，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP 有助于地方债务的治理。(三三)PPP 模式能模式能缓缓解政府增量解政府增量债务债务。 。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。(四四)PPP 模模式式能能够够消消化化政政府府存存量量债债务务。 。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。(五五)PPP 分散了部分分散了部分风险风险。 。PPP 在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担
