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1、 清华法学T s i n g h u aL a wR e v i e wV o l . 2, N o . 1 ( 2008)行政管理体制改革 : 问题 、 路径与目标模式青 锋 范晓莉 等摘 要 本文认为必须在坚持基本政治体制的基础上, 着力改革行政管理体制, 以实现政治体制促进经济社会发展的目标。 行政管理体制改革的重心在于行政执法体制改革。 本文在全面论述政府职能转变的基础上, 明确提出政府职能转变与推行行政执法责任制相结合的量化路径和可以实际操作的方法。 在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上, 提出以法治政府为中心的多重目标模式。关键词 行政管理体制 改革 模式 法治政府深化行政
2、管理体制改革是当前人们关注的重点问题之一 。改革开放近 30年来, 我国的行政管理体制改革取得了很大的进展, 但是, 仍然存在不少问题 , 因此 , 很有必要深入研究在当前的历史条件下如何进一步改革我国的行政管理体制 , 以促进经济的发展和社会的和谐与进步。本文是对行政管理体制改革的专题研究, 主要内容是从几个基本理念入手, 分析其存在的根本性问题 , 并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上 , 本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题 ; 提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点 ; 在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上
3、,提出以法治政府为中心的多重目标模式。一、 当前我国行政管理体制存在的主要问题我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的 , 并且经历了一个适应经137本文是 2007年中央党校中青年干部班行政管理体制改革研究课题组的研究成果之一。 课题组由青锋、 范晓莉、 唐军、 张希、 周先旺、 郭浩达、 沈爱民、 陆志远、 陈坚、 王宇科、 赵莉莎等同志组成。清华法学 2008年第 1期济体制改革要求的不断发展完善的过程。近 30年来, 我国的行政管理体制经过不断地改革, 取得了重要进展和明显的成效, 特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转
4、变 。从总体上判断, 我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求 。但是, 面对经济社会不断发展的新形势和新要求, 现行的行政管理体制还存在着不少问题, 仍然存在不适应的地方。( 一 )政府自身的视角 : 我国行政管理体制不适应性问题的具体表现如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话 , 那么 , 这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上? 许多行政管理部门的同志认为, 现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、 权威性不高、 监管手段不强等 。主要体现在这样几个具体问题上。第一, 政府职能转变还不到位, 政府直接干预微观经济活动的现象依然存在 , 国有资产监管有待进一步
5、加强, 市场监管体制仍不够完善, 社会管理体系仍不健全, 公共服务职能仍比较薄弱;第二 , 政府机构设置不尽合理, 部门职能交叉、 政出多门、 权责脱节 、 监督不力的问题比较突出;第三 , 中央和地方的关系有待进一步理顺 , 有令不行 、 有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决 ; 第四, 依法行政观念不强 , 有法不依 、 多头执法、 执法扰民现象比较普遍 。同时, 从理论的视角看, 我国行政管理体制不适应性问题具体表现为:从行政管理体制的主体结构来看, 主体结构上的问题主要是 “政府机构设置不尽合理”; 从行政管理体制的职能要素上看 , 政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题
6、; 从体制的运行上看 , 相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题 ; 从体制的制度要素看 , 法律制度不够健全和完善是主要的问题。( 二 )市场主体和社会和谐的视角:我国行政管理体制不适应性问题的具体表现分析行政管理体制存在的问题, 以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析,大多是行政机关的看法, 主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题 , 恐怕主要是权力不够大 、 力量不够强 、 经费不够多 、 手段不够硬 、 处罚不够重等。这些当然都是问题 , 作为行政管理者谁都希望不存在这些问题 。然而, 为什么在计划
7、经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢? 我们认为, 主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、 职能、 方式方法、 手段等都不适应市场经济的需要, 其根本问题还是在职能转变上 。当然, 也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况 。但是 , 换位思考与在本位上思考, 还是有所不同的 。因此,有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明:一是, 市场主体的视角, 即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题;二是, 从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题 , 即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题, 使我们对问题的认
8、识和分析更加客观和全面;三是, 被管理者对问题的感受往往是直接的 、 真切的 , 感性认识的成分较大, 需要适当上升为理性认识。此外 , 有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意, 这种情况也要注意。1. 关于行政许可问题行政许可作为一项重要的行政权力, 是政府管理社会政治、 经济 、 文化等各方面事务的一种事前控制手段 , 在我国行政管理中被广泛运用, 对于保障、 促进经济和社会发展发挥了重要138青锋、 范晓莉等:行政管理体制改革:问题、 路径与目标模式作用。但是 , 由于缺少法律约束, 实践中存在不少问题, 有些已经成为生产力发展的体制性障碍 。这也是人们感受到的政府管理的突出问题 ,
9、主要表现在以下方面 :( 1)行政许可范围不清、事项过多, 设定行政许可的事项不规范。 ( 2)行政许可的设定权不明确 。 ( 3)行政许可环节多、周期长 、 手续繁琐, 缺少必要的程序规范。 ( 4)重许可 、 轻监管或者只许可 、 不监管的现象比较普遍 , 市场进入很难, 一旦进入后却又缺乏监管 。 ( 5)利用行政许可乱收费, 将行政许可作为权力 “寻租” 的手段 。 ( 6)行政机关实施行政许可 , 往往只有权力 , 没有责任, 缺乏公开、有效的监督制约机制 。2. 关于行政处罚问题行政处罚, 是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民 、 法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政
10、执法活动中, 行政处罚是其主要的执法活动。据统计, 行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例, 因此 , 人民群众对行政处罚的意见较大, 反映较强烈。实施行政处罚, 不仅应当根据实体方面的规定, 而且也应当有严格的程序规定。然而, 在行政处罚法颁布之前 , 由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定, 实践中存在一些问题。行政处罚法的实施 , 虽在一定程度上消除了一些问题 。但是, 从目前的情况看, 仍存在不少问题 : 有些处罚的设置不够科学, 有些领域的处罚过多过滥 ;有的行政处罚与行政机关的利益挂钩 , 收支两条线制度流于形式;行政处罚的自由裁量权的行使不够规范;行政处罚偏离处罚目
11、的和教育与惩罚相结合原则的情况比较突出, 为处罚而处罚的情况经常发生 , 常常激化社会矛盾 , 影响社会和谐。3. 关于行政收费问题行政收费和行政处罚一样 ,也是企业和群众认为问题较多的政府行为 。 其实 ,问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民 、 法人和其他组织的合法利益 。目前 ,较大的问题主要有 :一是收费项目繁多 , 范围较大 。 据统计 , 现在的收费种类很多 , 行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种 :( 1)许可收费 , 如排污许可费 、 土地使用许可费 、 烟草专卖许可费等 ; ( 2)管理性收费 , 如个体工商户管理费 、
12、出租汽车管理费 、 计划外演出管理费 、 民办医疗机构管理费 、 无线电管理费 、公路( 水路 )运输管理费等 ;( 3)证照收费 , 如居民身份证工本费 、 专业技术资格证书工本费 、 婚姻证书费等 ;( 4)手续费 、 登记费 , 如中国国籍申请手续费 、 社团登记费 、 收养登记费 、 企业注册登记费 、 船舶登记费 、 土地登记费等 ; ( 5)审查检验费 ,如进出境动植物检疫费 、 新药审批费 、 进口音像制品审批费 、 中药品种保护审批费等 ; ( 6)资源使用费 , 如城市排水设施有偿使用费 、 水资源费 、 矿产资源补偿费等 ;( 7)集资性收费 , 如港口建设费 、 车辆购置
13、附加费 、 教育费附加 、 电力建设基金等 。 1此外 , 还有一些强制性的收费 , 如交通强制保险费等 。 二是收费不合理 、 不公平 、 不规范 。三是收费量大 ,许多企业不堪重负 。4. 关于行政强制问题在行政强制权的行使上也存在问题 。哪些机关可以设定行政强制措施不明确 ;行政强制措139 1参见戴少一 、 简龙湘 :“我国行政收费的种类 ”, 载中国法制信息网 ,登陆时间:2007年 6月 7日 。清华法学 2008年第 1期施的具体形式繁多, 同一行政强制措施有多种表述, 缺乏规范 ;有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施 , 甚至授权、 委托其他组织实施行政强制措施;缺乏程序性
14、规定 , 有些行政机关在采取强制措施时随意性较大, 对公民 、 法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。二、 行政管理体制改革的路径我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾, 矛盾的地方就是不适应的方面 。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题 。改革行政管理体制 , 就是要针对其主要问题 , 解决其不适应的方面 , 使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应 。( 一 )路径探讨:行政管理体制改革的市场化 ?在西方国家 , 有关行政管理体制改革的理论中 , 新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门, 奥斯本和盖布勒的重塑政府 ( r e
15、 i n v e n ti n gg o v e r n m e n t )和哈拉基的重理政府 ( r e e n g i n e e r i n gg o v e r n m e n t )是其中典型 。新公共管理兴起于 20世纪 70年代 , 与西方国家的行政改革紧密相连, 有人称之为 “企业型政府”,“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法 , 新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论 , 前者包括新制度经济学 、 公共选择学和交易成本经济学 。新公共管理强调效率, 不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括 : 公私
16、的重新反思,认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处, 但是也有很多共同的地方, 政府可以效仿私人部门;政治与行政二分法的重新反思, 政治使得管理更加复杂, 但是政治不能与行政分离;重塑政府 , 奥斯本和盖布勒提出此概念 , 主要认为要更好地提高政府的效率;结果导向型而不是过程导向型政府 , 主要是平衡效率和其他方面的考虑 ;绩效测量 , 主要是寻求使政府更富有效率和责任;民营化, 主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想 。 2我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法 ? 能否把政府改革成 “企业型政府 ”? 简单地说, 行政管理体制改革能否市场化?笔者认为, 市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用, 但是, 是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为 “企业型政府 ”, 值得研究。比如, 在市场条件下 , 行政机关不能像市场主体一样追求利润的最大化;又如, 市场主体相互是竞争关系, 行政机关却不能既是竞争主体又是管理者 ; 再如, 市场靠供求关系 、 价格机制来调节商品的生产 、 消费等 , 但行政机关
