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1、模式讲解,审计 xx 2015年7月29日,目录,一、模式的相关背景,世界上很多国家在经济发展起步阶段普遍采取以国家财政资金为主导的政策进行基础设施建设。但随着经济的高速发展，对基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款建设基础设施显然已不能满足需求。20世纪70年代以来，西方国家纷纷放松对过去由国家垄断经营的基础设施领域的管制，引入民间资本，建立竞争机制，进行基础设施领域的改革。 这极大地推动了基础设施及其相关行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显著的提高，并成为近一二十年来西方国家经济增长的重要推动力。,一、模式的相关背景,改革开放以来，我国基础设施建设取得了巨大的成就，成为经
2、济快速发展的重要推动力。然而当前，由于受国家财政资金的限制，基础设施建设资金不足已成为基础设施建设进一步发展的“瓶颈”，引入民间资本、发挥民间资本在基础设施领域的作用，已成为实践界的共识。由于基础设施建设周期长、资本投入大、专业技术性强，对分散的民间资本来说，进入这样的领域并非易事，需要政府的引导、合作与支持。在这种背景下，借鉴引进20世纪90年代在西方发达国家基础设施建设中流行起来的PPP模式，对推动我国基础设施民营化有着非常重要的意义。,二、什么是模式,PPP的定义,广义PPP是一个非常宽泛的概念，关于其定义和形式没有一个完全统一的说法，联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大和美国PPP 国
3、家委员会等都有各自措辞不尽相同的定义。但简单总结而言，PPP 就是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。由于提供公共产品的流程很长，包括设计、投资、建设、运营、维护等多个环节，公共部门和私人部门在合作的具体环节、组织形式和风险收益分担上可以表现为各种不同的具体形式。从广义概念上讲，在完全由公共部门提供公共产品和完全由私人部门提供公共产品这两个极端之间的任何一种形式都属于PPP 的范畴，如我们相对比较熟知的BOT 等。至于很多文献提到的狭义PPP 概念，其实不同文章的界定范围也不一样，主要取决于研究者希望把研究对象局限在哪一类合作形式上。,二、什么是模式,PPP是指政府和社
4、会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 财金201476号,可通过模式运作的项目主要有：交通、电力、污水处理、铁路等城市基础设施建设领域,二、什么是模式,三、PPP 的合作形式,由于公私合作的形式多种多样，PPP 的分类也没有一个完全统一的标准。下图是北京市基础设施投资公司的王灏在2004 年PPP 的定义和分类研究一文中提出的一种分类方法。我们认为该分类有助于理解私人部门在不
5、同合作形式中承担的不同风险，而且有助于厘清中国目前正在推广的PPP 模式主要属于哪一类。PPP 主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人部门承担的风险依次递增：,图表3: PPP 的合作形式类别,图表3: PPP 的合作形式类别,图表3: PPP 的合作形式类别,图表3: PPP 的合作形式类别,三、PPP 的合作形式,外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部
6、门参与的项目环节要明显多于外包类，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，PPP 领域的私有化类项目中，私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害，这也是私有化类PPP 项目中公共部门作用的体现。,三、PPP 的合作形式,上述三大类PPP 的合作模式在具体的运用中又衍生
7、出更多的细分合作类型。以特许经营类为例，主要可以分为TOT、BOT 和以PFI 为代表的其他形式：TOT（Transfer-Operate-Transfer）主要针对已经存在的基础设施，政府将其转让给私人部门后，私人部门对其进行更新、扩建之后再经营，合同期满后再转移给公共部门。在这其中又可以分为特许经营期内私人部门租赁设施或是购买阶段性持有设施。 BOT（Build-Operate-Transfer）主要是针对已规划但还未建设的基础设施，私人部门从建设期开始介入，需要承担建设、经营、融资的大部分风险。项目建设完成后，私人部门可以将其转让给公共部门再租赁后进行运营，也可以在特许经营期限内持有运营
8、。特许经营期满后私人部门将相关基础设施转移至公共部门。 PFI（Private-Finance-Initiate）模式是英国发展PPP 中一个比较有代表性的合作形式。该模式从项目的规划阶段开始就有私人部门的参与，更加完善项目立项的可行性。另外PFI 模式强调建立适当的风险收益分配机制，在项目建设和经营的较长期限内，尽管主要由私人部门承担建造和运营中的风险，但当出现因政策因素（如限流、限价等）导致的私人部门难以承担的风险时，公共部门也会给予一定的补贴和优惠支持，以保障私人部门的基本收益。,三、PPP 的合作形式,PPP是指政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通
9、常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 财金201476号,四、国内正在推广的PPP 基本模式,四、国内正在推广的PPP 基本模式,1、财政部和发改委并没有对PPP 的具体合作形式做非常严格的限定，主要是对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，另外列举了一些项目运作方式。 14 年9 月财政部下发的财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金“2014”76 号，后简称通知或76 号文）是部委级别首次专门就政府和社会
10、资本合作模式的框架性指导意见。通知指出，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”从上述定义来看，文件并没有对国内推广的PPP具体形进行非常严格的限定，只是描述了“通常模式”下，政府部门和社会资本的大致责任分担：政府主要只负责对价格和质量的监管，以及必要的付费，其他环节主要由社会资本负责。除了上述定义外，通知还明确，“按照风险由最适宜的一方来承担的原则，合理分配项目风险，项目设
11、计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”,14 年12 月财政部下发关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金“2014”113号，后简称操作指南或113 号文），指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，也没有限定推广的具体合作模式。14年12 月发改委下发国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号，后简称指导意见或2724 号文）中指出“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能
12、力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，也没有明确限定合作方式，只是根据项目类型不同将PPP 分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，通过BOT、BOOT 和BOO 等模式推进。,四、国内正在推广的PPP 基本模式,2、从各类PPP相关文件的描述来看，国内正在推广的PPP应不包括私有化类形式，以特许经营类为主。（1）76 号文在引言中提到，发布通知是“为贯彻落实党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营精神”。 （2）财政部长楼继伟在推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制
13、变革中指出，“广义PPP 是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式。” （3）14 年10 月国务院印发的关于加强地方政府性债管理的意见（国发201443 号）在第二条第三款关于推广使用政府与社会资本合作模式中称，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。” （4）财政部操作指南中提到的项目运作主要方式主要是特许经营类，也包含了外包类中的委托运营和管理合同；并且指出“项目合同应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准”，预计应不包括广义PPP 中私有化类方式。 （5）
14、发改委指导意见对于操作模式选择中指出“经营性项目可通过政府授予经营权，采用BOT、BOOT 等模式推进；准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO 等模式推进；非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进，”同时约定了“社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等”。,四、国内正在推广的PPP 基本模式,3、共同成立特别目的公司SPV 可能是PPP 推广的主要组织形式。很多PPP 的研究文献中提到成立特别目的公司，即所谓的SPV来作为PPP 项目的建设和运营主体。这种具体的PPP 组织形
15、式在财政部76 号文并没有明确提及。不过国务院43 号文中提到PPP 时称，“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”财政部在针对43 号文答记者问中还提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP 将主要以SPV 为载体来实现。简单而言，SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，政府以该机构为载体引入社会资本，双方对公共产品或服务进行共同设计开发，共同承担
16、风险，全过程合作，期满后再将项目移交给政府。,四、国内正在推广的PPP 基本模式,四、国内正在推广的PPP 基本模式,政府部门在PPP 模式中的职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。,四、国内正在推广的PPP 基本模式,四、国内正在推广的PPP 基本模式,4、适合采用PPP 模式的项目类型 财政部给定了适合推广PPP 模式的项目类型，要求重点关注城市基础设施及公共服务领
17、域。通知明确，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。” 现金流的来源可以是“使用者付费”，也可以是“必要的政府付费”，但首批示范项目以“使用者付费”类型为主。PPP 项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费，二是完全由政府支付服务费用，三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴。通知在描述PPP 的通常模式时称，该模式是“通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报”，说明这三类支付方式都是可以的。不过通知在开展项目示范部分内容中提到，“财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以使用者付费为基础的项目进行示范”，说明首批示范项目还是以纯“使用者付费”类型为主。,
