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1、PPP 模式的主要运行方式及注意事项模式的主要运行方式及注意事项一、一、PPP 模式的主要运行方式模式的主要运行方式大家好，这一讲的题目是“PPP模式的主要运行方式及其注意事项”，上一讲已经说过，PPP模式已经成为我们在基础设施领域里边的一个主要的服务供给模式，到底它有哪些具体的运行方式？今天来作一个介绍。整个PPP的运行方式有很多种，这里主要介绍一些比较常用的，无论是在中国，还是在世界范围内用得比较多的，或是产生影响比较大的几种模式，很显然，随着我国PPP模式的推进，在实践当中还会去创造出一些新的运行的具体的方式，所以，不是介绍所有的方式，只是介绍其中的一些重要的方式。（一）合同外包（一）合
2、同外包那么这些方式中，其中一种方式是合同外包。政府提出对某一公共服务的数量和质量标准等要求，通过签订合同的方式将该项公共服务的生产责任外包给私营部门或非营利部门的一种公共服务供给机制。这是合同外包，通过签订一个明确的合同，我需要什么服务的数量、质量，在合同里边都进行一个详细的规定，然后交由私人组织或非营利组织来生产，这样的一种服务供给模式就称为合同外包。这样的方式，它主要适用于能够签订明确合同的，比如质量和数量标准比较容易或清楚地界定，合同能够说明我们要什么产品，政府有这样一个能力来界定产品质量和数量标准的这类公共服务，一般都是一些很具体的，如垃圾清运、公共交通、公交车，我们可以要求其准点率、
3、频次、线路等，这些都可以作出一些非常具体的规定，包括路灯维护、保洁等很具体的事务类工作，在很多国家都在大量地使用合同外包的方式。在这种方式中，费用依然是由政府来承担的，而不是私人自己出钱来提供服务。钱由政府财政来提供，之所以不再是政府独家提供，原来政府独家提供，因为没有垄断，当政府垄断提供这些服务时，这些编制、机构、人员都是政府公共部门内的人员，它没有竞争压力，因此也就没有提高其服务绩效或效率的这样一种冲动，费用依然是由政府财政来承担的，由于借助了私人部门的参与，私人部门参与进来就一定会有竞争，我们跟哪个私人部门签订合同。如保洁这一块，有那么多的保洁公司，跟哪个公司签订合同，一定是这个公司在谈
4、判的过程当中满足政府提供的数量和质量标准，它使用的成本是相对较低的，其资质、能力和技术又是过关的，所以才与它签订合同。费用虽然还是由政府来出的，但往往要比政府自己来提供，费用可以实现大大的节约。（图）这是西方学者对很多国家的公交系统实行承包之后费用状况的前后对比变化的一个调查。在公交系统合同承包之后的费用节约中，选取的这10多个国家里边，大多数国家的费用节约都在30%以上，最少的，像哥本哈根市也达到了22%，而节约费用最高的新奥尔良，它甚至是合同承包后的费用节约可达到50%，节约了一半的费用。PPP模式兴起的一个背景是财政压力，这也是解决财政压力的一个很好的方式，所以，为什么这些国家在80年代
5、之后在公交系统大规模地都在使用外包的方式，一个重要原因是它通过私人资本的介入，通过它们的竞争可以大大降低供给费用，这是合同的方式。（二）特许经营（二）特许经营第二种方式，特许经营。特许经营是指由政府授予某一组织在一定时间和范围内提供某项公共服务或产品的特别经营权力，同时允许这些获特许经营的经营方向使用其产品和服务的用户收费，以通过这种收费来实现它的盈利的这样一种公共服务供给机制。在这样一种模式下，政府一般是不向经营者来支付费用的，因为你来经营，你通过这种经营权来收费，政府就不需要再给你支付费用了。当然，因为这种特许经营，往往都是以接受政府指导价的方式来经营的，它都是一种完全的市场选择模式，并不
6、是经营者想怎么定价就怎么定价，因为它是公共服务的一部分。由于政府指导价无法满足特许经营者实现盈利的目标，那通过谈判、评估、计算等一系列工作，确实认为经营成本大于收费带来的费用的话，它无法盈利的话，政府会给一些津贴或补贴，支付少量的津贴或补贴，让利于经营者，让它能够盈利。所以，政府会支付一部分，但这个支付比政府自己来运营的支付成本要小很多，所以也实现了财政节约。特许经营只是经营，因此经营权与基础设施的建设权是分离的，这里只是指经营权，所谓特许经营，我们将它作为一个独立的环节实现公私之间的合作，获得特许经营。像特许经营的模式一般适用于已经建成的基础设施的运营，这个基础设施已经存在了，这种基础设施原
7、来是由政府完全自己投资建设的，现在还由政府来运营，那现在公私合作，使用PPP模式，就是运营这个环节的PPP模式，所以叫特许经营，只是在经营这一环节，不包括建设，因为基础设施已经存在了，建设已经完成了。所以，这是对既有基础设施的一种PPP运营方式。像这种特许经营，我们通常会适用于具有一定的外部性、自然垄断性的共同消费类物品的经营领域，如供水、供电、供气、供热，因为这些基础设施早已经存在，只是如何供，整个的运营的环节，包括公共交通，道路新建已经建完了，基础设施已经存在的，包括垃圾清运，如果已经有了垃圾处理的设施、设备以及工厂等场所，将经营的，包括有线电视，基础设施已经存在的，只是把经营这一块通过P
8、PP的方式引入私人资本进来，这是特许经营。（图）我们列举了很多领域，而在这个图表的箭头中，越往上，它使用得越多。在国外可以发现使用特许经营的最主要的一些领域以及使用频率最高的领域排在前面，依此类推，如天然气的经营与管理，这是使用频率最高的，很多国家的天然气的经营和管理都是用特许经营的方式来进行的，依此类推，往下越来越少，往上越来越多，包括电力经营、商业团体废物收集、居民固体废物收集、固体废物的处置、飞机场经营、车辆托运与存放、公用事业读表服务（用电、用气、用水的读表，你家用了多少，他家用了多少，是指这种管理）、救护车服务，它们都在大量地使用特许经营的模式。这是第二种运营方式。（三）公私合作及使
9、用者付费（三）公私合作及使用者付费第三种，公私合作及使用者付费。这个模式最接近今天在中国大量推行的PPP模式的具体运行方式，这是主要的。政府与私人资本合作建设基础设施，从建设的环节就已经进入了私人资本，建成之后就特许某一私人资本，一般会特许参与建设的私人部门来运营基础设施，建成之后由它来运营，它在运营的过程当中向使用者收费，以实现其成本回收及利润回报。这是两个环节，一个环节是建设环节，一个环节是经营环节，那经营环节就和前面所说的特许经营一样，这里只是多了一个建设环节，公私合作来建。在建设环节中，所谓合作，因为这些基础设施的投资量非常大，完全靠私人资本的可能性也比较小，所以，基本是政府与私人资本
10、合作，这种合作就包括资金的合作，政府投资一部分，由私人资本来投资一部分，政府在建设环节往往会承担一定比例的费用。这是两个环节的分离，在第一个环节，政府要投入一定比例的费用，第二个环节是特许经营，在特许经营中，政府基本不再投入或是少量的一些补贴，即特许经营下如果出现经营者收的费用无法满足利润回报的话，政府可以适当考虑给它一定的补贴，但这个补贴不会非常大量，至少要少于政府自己直接经营的投入，否则就没有必要引入私人资本进来来进行特许经营的。这是一点。这种运行方式主要适用于哪些领域呢，主要适用于新建的基础设施的提供的领域，而且这些基础设施一般是投入非常大，公益性非常高，整个社会需要、公众需要、政府也需
11、要，但很显然，单靠政府自己的投资，财政无法支撑。所以在建设领域就首先使用了PPP模式，那建成之后的运营，继续使用PPP模式，即特许经营。这些领域在国内已经在很广泛的基础设施领域在使用这一方式，在公路、桥梁、隧道、铁路、轨道交通、机场、水处理、电力等领域的建设和经营，都在大量地使用这样一种运行方式。这一波的PPP主要是这种运行方式，主要对于一些新的基础设施的建设用这样一种公私合作投资的方式来建设，之后的运营也交由参与合作建设的这一方私人资本，由它来运营。当然，是不是一定要交给建设环节谁加入，后期的运营就一定交给它，也不一定，不是绝对的，一定要交给它，因为建设和运营是两个不同的环节，这两个不同的环
12、节就意味着有些建设者在建设这个环节里很有经验、很有实力，它也有管理的经验，但在经营环节，它未必是一个专业者。比如一些大型体育场馆，如国家体育馆，鸟巢，就是这样一个例子，鸟巢是由中信联合体和北京市政府合作投资来建设的，所以在合同里边就给了中信联合体建成之后，奥运会举办之后30年的特许经营权，但这个项目在中信联合体运营了一年之后已经自动要求不再继续经营，已经将30年的运营权自动放弃交给了北京市政府来运营，这里就有一个主要原因是中信联合体，有各方参与，参与的各方都没有运行大型体育场馆的经验，在运行过程当中，按照一年运行的结果就发现，它很难实现利润回报。30年经营，它不但不能实现利润，很可能连它投资建
13、设场馆的成本都未必能够收取上来，所以，它就放弃了经营权。投资是一方，经营是不是一定由投资方来经营？这未必，我们可以去探索其他的一种方式，如让其他经营者来参与后期的经营，通过经营获取的利润去回报一部分给投资方的这样一种机制，虽然投资方不直接经营，但有利润分享的权力，我们可以探讨这样的机制，实现基础建设中的在建设环节的投资方与后期的经营方可以实现适度的分离，无论是找建设，还是经营，找最擅长的。如果建设者既在建设环节擅长，在经营和运营环节同样有能力去运营的，当然，交给一方最合适，如果在某些特殊情况下，它未必都擅长，我们实行适度分离，也是可以的。这是我们所说的公私合作建设，最后特许经营，使用者付费的方
14、式。这种方式可以有各种各样的变种，或有各种其他的原则上是公私合作，政府出资一部分，私人资本也出资一部分，又找一个合作方来特许经营，这还有很多具体的方式。比如在西方国家，它们已经在很多的项目中使用了一些方式，比如运营维护外包，基础设施的建设部分主要是政府投资的，但在运营的一些环节，也有政府来运营，但某一些事务可以外包。中国也有类似的方式，如铁路，铁路建设原来都是政府投资建设与运营的，整个线路的设计与车次的安排是由政府的相关部门来进行设计与安排的，但车上的一些具体服务，如餐饮服务、车上的保洁，这就可以通过外包，通过运营维护外包。具体的餐饮服务等过程当中，为了维持运营，它也会有一定的投入，如如何建餐
15、饮车间、增加设备，它也有一些投入，实现了公私合作投入、特许经营的模式。还有最常用的是建设经营转让。私人资本来建设，给它一个特许经营权，如20年、30年，完了之后转让。B建设，私人和政府合作来建设，O（operate）是私人资本来操作，T（transfer）是实现转让。30年经营期到了，转给政府，这个时候政府再去经营，运营时就不再收费了，免费向大家提供了，比如很多的高速公路是这样的一种模式。还有一种是建设转让经营，由公私之间合作来建设，转让给另外一个经营者来经营，BTO。以及租赁建设经营，政府基础设施已经存在了，但比较老旧，设施无法适应现代公众服务的一些需求，那将这个设施租给私人资本，它对这个设
16、施进行一定的改造，重新建设，再由它来经营，比如在国外的一些机场，随着大家出行的要求越来越高，希望机场更舒适、服务更人性化等，如果还要政府来经营的话，政府就要加大一些投入，政府就可以把机场的经营租赁给别人，所有权还在政府里边，就租给你私人资本，你只是有这样一个经营权，但为了更好地经营，要对基础设施进行一定的资本投入，进行改造，所以也承担了建设的一部分，之后给予一定的经营权来实现利润。以及合作组织的方式，即CO。合作组织在合外用的主要是对于一些农用基础设施。农用基础设施主要是由政府来投资，如农村的水利设施，但投资之后，如果政府来派人以政府部门或政府人员的方式进行经营，经营的成本就非常高，政府就不再经营，来交给当地的一些农业合作组织，类似于农会的这些组织或当地的农户自发组织起来的一些自治组织，由它们对基础设施进行维护，以及对使用进行管理，比如谁来使用这个基础设施，可以交一定的费用。交了这个费用，就翻过来维护基础设施，再投入，对基础设施进行保养、维护等，政府不再继续投入了，或是只是进行少量的补贴，让这样一个基础设施既能发挥作用，当地人来经营，减少了政府运营的成本，由于它要使用，它来经营，它经营
