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1、湖北省纪检干部培训： 我国灾害应急体系规划框架,佘廉 华中科技大学 特聘教授、博导,华中科技大学 公共安全预警研究中心 主任国务院政府特殊津贴（1995年） 中央组织部招聘中央企业领导人面试考官 国务院办公厅“中央企业应急管理培训”主讲教师 澳门特区政府公务员局“危机管理培训”主讲教师 中国“双法”学会应急管理专业委员会副主任 湖北省政府应急管理专家组成员 广东省政府应急办应急管理专家组成员 内蒙古自治区政府应急管理专家组成员 北京市东城区应急管理顾问,讲授大纲,第一部分、我国灾害形势与特征 第二部分、我国突发公共事件管理 第三部分、我国突发事件失职问责制 第四部分、我国灾害应急体系建设框架,
2、第一部分：中国灾害形势与特征,自然灾害频生（气象灾害 2008年年初低温雨雪冰冻灾害直接经济损失1516.5亿元；地质灾害2008年512汶川地震直接经济损失8451亿元）事故灾难频发（矿难、火灾与森林火灾、交通事故：每年事故死亡平均10万人之上。）公共卫生事件频袭（2003年SARS经济损失达1278.6亿元，2005禽流感、2009猪流感等）社会安全事件频出（群体性事件）我国每年由于公共安全问题造成的损失约占GDP总量的6-7%,约6000亿元.,一、区域灾害应急需求,影响我国的主要灾害种类,中国主要经济区分布,区域灾害分布,党中央、国务院做出了全面加强应急管理工作的重大决策。“建立健全各
3、种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善安全生产监管体系。” 摘自 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 ,第二部分：我国突发公共事件管理,突发公共事件分类 突发公共事件分级 突发公共事件预警分级 国家突发公共事件应急预案体系 应急管理基本原则,1、突发公共事件分类,突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 突发公共事件主要分为四类。自然灾害 事故灾难 公共卫生事件 社会安全事件 各类突发公共事件是相互联系、相互影响和相互渗透，往往发生次生、衍生事件，或几个突发事件同时发生。,2、突发公
4、共事件分级,各类突发公共事件按照其性质、严重程度可控性和影响范围等因素，分为四级： 特别重大突发公共事件（ 级） 重大突发公共事件（ 级） 较大突发公共事件（ 级） 一般突发公共事件（ 级）,3、突发公共事件预警分级,各类突发公共事件的预警按照其严重程度、紧急程度和影响范围等因素，分为四级： 特别严重（红色）； 严重（橙色）； 较重（黄色）； 一般（蓝色）。,美国紧急事件中灾难评估及分级,1.低风险状态 （正常/常规级别） 2.警戒状态（提高关注） 3.较高风险状态（常规威胁） 4.高风险状态（迫近威胁） 5.严重状态（定域威胁）,5、应急管理的基本过程（阶段）,预防与准备：应急工程、应急物资
5、、应急队伍 预测与预警：监测、识别、研判、预报、警告 响应与救援：快速反应、应急指挥、资源调配、 现场处置、疏散撤离、技术保障 恢复与重建：清理处置、人员安置、后勤支援,6、应急管理基本原则：,以人为本，减少危害； 居安思危，预防为主； 统一领导，分级负责； 依法规范，加强管理； 快速反应 , 协同应对； 依靠科技，提高素质。,应急体系建设的指导思想预防与应急并重、常态与非常态结合建立科学实用的应急预案体系；建设资源充足的应急救援保障体系； 建设平战结合的专业应急队伍体系； 建立预警应急管理技术平台体系。,第三部分 应急管理 失责追究制度,一、危机事件将变为常态 二、 失责追究成为制度 三、失
6、责追究管理发展,我们的生存环境安全吗？环境事件发生频率变快非常天气事件次数增多国家法律政策管制加强,极端天气事件频繁发生,2007年, 我国极端天气事件有：3月, 辽宁省遭遇百年不遇的特大暴雪, 沈阳和鞍山市的交通全部瘫痪；7月, 重庆遭遇115年来最大的降雨, 济南遭遇1958年有气象记录以来最大的暴雨, 分别造成两城市死亡55人和37人。 2008年，春节期间的五十年未遇低温冰雪灾害，损失1650亿元；6月13-15日，持续暴雨，广东17个地级以上市60个县576万人受灾，20人死亡，8人失踪。 2009年，3月三十年不遇的春旱，10月三十年不遇的秋季高温；云贵高原的百年未遇的干旱； 20
7、10年，南方多地出现百年未遇暴雨，江西抚河决堤，福建多城被水困。,返回目录页,2008年2月南方地区50年来最严重的冰雪袭击，表现了突发安全事件的全新类型、全新危害特征。灾害扩散机理 它引发一系列突发事件：高速铁路封道、车站旅客滞留、空港被迫关闭、通信线路不畅；贯穿南北的电气化大动脉也因断电而瘫痪，华中电网、华东电网和南方电网等也造成重创，一些城市全城断电，部分工矿企业无法正常生产；雪灾使南方地区蔬菜业 、畜牧业、林业等受到严重影响，同时对我国物价带来了不小的冲击，使本已明显的通货膨胀问题雪上加霜。,我国的事故灾难严重 近 10 年平均每年发生各类事故 70 多万起，死亡 12 万多人，受伤
8、70 多万人。 在各类事故中，道路交通事故平均每年死亡 9 万多人，约占各类事故总死亡人数的 76% ；工矿商贸企业事故平均每年死亡 1.6 万多人，约占 13% 。,环境事件、社会治安事件,水污染 城市交通事件 踩踏伤亡事件 群体请愿事件 引发全国关注的工程事件,公共安全问题的新趋势,灾害与危机事件的经济损失不断扩大 危机事件开始向公众与社区转移（双向） 非传统的公共安全事件带来新的挑战 危机事件应急救援的压力不断增加 政府构建社会安全保障体系的需要 社会公众对危机事件应急救援的需求 提高应对公共安全事件行政能力的需要,公共危机事件具有全新的特征发生的突然性与随机性； 后果的严重性与扩散性；
9、 表现形式的公众性与多样性； 连锁反应的差异性与失控性 ； 传统决策及处置手段的失效性。复合型灾害事故、非传统安全危机以及重大公共突发事件对企业危机决策提出新的挑战。,一些事件已经发生。有些是天灾人祸，但人为因素的事件更多。已有不少企业官员为此受到责任追究！一些事件没有发生，并不代表以后不会发生。不是人为引发却应急不当，同样要受严厉的处罚责任追究制扩大了范围。,责任追究的问责依据：中华人民共和国突发事件应对法国务院及其部委相关法规中国共产党纪律检查委员会相关规定国务院国资委相关规定 地方政府突发事件应急管理条例,广东省人民政府2010年6月公布突发事件应急处置条例：明确事件处置不当要被追究责任
10、。 广西自治区政府因2010年6月4号暴雨引发岑溪水库漫顶事件，追究10人管理责任，51人不守责看管水库的责任。,近年来官员问责的特点,（1）问责速度快从事故发生到官员被问责，中间最短只相隔几个小时，最多也不过几天，如2007年“428”火车相撞事故仅仅4小时之后，铁道部就宣布免去济南铁路局局长的职务。（2）问责力度强，影响范围大统计数据显示，2003年以来的官员问责中，厅局级和县处级官员占全部被问责官员的768%，这两类官员中有594%是行政职务，党委职务只占174%。在2008年的问责风暴中，同一事故涉及到官员已不仅局限在地方，逐渐由单一的行政处分向党纪政纪处分延伸，从中央政府到地方政府、
11、从党委系统到行政系统，涉及到的官员都被问责（例“三鹿”奶粉事件） 。,近年来官员问责的特点,（3）问责方式、原因多种多样。2008年出现的问责方式多种多样：免职、辞职、引咎辞职、责令辞职，都出现在行政问责过程中。从问责原因上来看则既有因重特大事故而辞职或被撤职，也有因疏忽或渎职而被免职。 （4）媒体在官员问责过程中的影响加大 陕西“华南虎事件”、云南“躲猫猫”、上海“楼脆脆 ”。（5）问责范围扩大。从责权内的事件责任追究扩大到非责权范围的事件处置不当的责任追究。,第四部分： 我国灾害应急体系建设框架主要依据 国家相关法律法规（突发事件应对法及相关单项法律法规 ） 调研资料（四川、广东、湖北、河
12、南、北京、天津、澳门） 国内外相关文献,二、灾害应急体系构架分析,灾害应急体系基本框架,“三大能力构架”,应急队伍,骨干和突击力量 公安（消防） 武警（特警） 军队（解放军、预备役、民兵）,专业基本力量 防汛抗旱专业救援力量 抗震救灾专业救援力量 医疗救护专业力量 森林消防专业救援力量 海上搜救专业救援力量 铁路事故救援专业力量 航空事故救援专业力量 核安全救援力量 电力安全救援力量 矿山安全救援力量 危险化学品救援力量,社会辅助力量 企事业单位的行业队伍 志愿者队伍,三、灾害应急体系建设现状,应急资源,消火装备 危险品泄漏控制装备 专用通讯装备 移动医疗装备 移动指挥装备 航空监测与指挥装备
13、（如飞艇） 电力抢险装备 特种救援装备（如切割、顶升、近人定向爆破等） 专用载运装备、生命探测装备（搜寻、探生、定位） 救援机器人,特种应急装备,应急工程,国家在防汛抗旱、防震抗灾、防风防潮、防沙治沙、生态建设等减灾重点工程设施方面做出了巨大的投入，已形成了规模化的自然灾害应急工程体系 。,灾害应急避难场所 人防工程 防灾工程（防洪工程、防核工程、防疫工程、防浪工程、防风林、防沙林） 城市重大工程与城市生命线安保工程（水、电、油、通信、救护设施等） 应急物资储备基地 应急演练基地,民政灾情综合管理信息系统 地质灾害预警预报体系 移动污染源监测预警体系 洪水预警预报体系 森林和草原防火预警体系
14、农作物和森林病虫害预报体系 地震监测预报体系 气象灾害监测预报体系 海洋环境和灾害监测体系 传染病及突发公共卫生事件网络系统,灾害风险立体监测系统（10类）,应急保障系统,应急交通物流系统 应急通信系统 应急物资保障与监控系统 应急资金支持系统 应急技术支撑系统 社会动员支持系统 应急教育与预案演练系统,四、国外灾害应急体系建设实践,五、灾害应急体系建设基本思路,基本思路,分目标,基本原则,指导思想,总体目标,以人为本 科学发展观 提高执政能力 确保社会稳定,资源整合、理顺机制 预防为主、社会动员 统筹规划、分级实施 依靠科技、产业支撑 因地制宜、着眼长远,一个平台建设 三大能力建设 重点建设
15、领域,全面响应和覆盖全国主要灾种 ，实现灾害应急能力的可持续性发展 二小时内响应并覆盖主要城市圈和重大基础设施的重大灾害事件 四小时内响应并覆盖我国各地的主要灾种,基本管理框架应急平台（一个平台） 基本能力框架应急队伍（三支队伍）应急资源（四种资源）应急保障系统（七大保障） 重点建设领域国家应急救援基地系统,分目标 一个平台、三支队伍、四种资源、七大保障、一个重点,纵向布局表现为三级层次结构： 国家级应急救援基地 省级应急救援基地 地市区域级应急救援中心 应急救援站横向布局表现为四种组织形态模式： 星状结构 带状结构 环状结构 网状结构,重点建设领域国家应急救援基地系统,应急救援基地系统,国家
16、级、省级、区域的三级应急救援基地建设以政府为主体 在我国重要经济圈建立国家级应急救援基地，由国家进行投资安排和进行资源存量的整合重组 在各省中心城市设立省级应急救援基地，由国家及隶属部门的存量资源同地方资源进行共同建设，中央投入与地方投入分担 区域应急救援中心的建设以省地投入为主，中央进行适量投入并予以补贴,应急救援基地建设模式,七、推进灾害应急体系建设政策措施,加强组织领导 保证建设资金 强化科技保障 加强监督检查,推进应急平台建设的保障措施,推进应急队伍建设的保障措施,加大对公安消防队伍的资金投入力度 通过出台相关法规和政策，将基层综合应急救援队伍的应急管理活动纳入规范化、法制化道路 以市场为载体，多渠道支持应急队伍的发展,
