调研报告：XX市创新城乡基层治理机制理论与实践研究

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1、调研报告：调研报告：XX 市创新城乡基层治理机制理论与实践研究近年来，XXX 市按照统筹城乡综合配套改革试验区建设要求，积极适应农 村生产生活方式和社会结构的深刻变化，以推进基层治理体系和治理能力现代 化为目标，在全域 XXX 构建起了“一核多元、合作共治”的新型基层治理机制， 取得了明显成效。随着新一轮改革发展进入攻坚期和深水区，基层治理面临新 的形势和任务，亟需我们深化对基层治理规律的认识，创新方法，健全机制， 完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制， 构建党组织领导下，城乡群众共治共管、共建共享的治理格局。为此，我们会 同省社科院和部分区（市）县组成课题组，深

2、入锦江区、温江区、彭州市、邛 崃市、大邑县等地，通过问卷调查、文献资料、座谈交流、个别访谈等方式开 展专题调研，召开座谈会十余次近 300 人参会，发放并回收调查问卷 1050 份。 在深入剖析、认真研究的基础上，形成了调研报告。一、一、XXXXXX 城乡基层治理机制的实践城乡基层治理机制的实践党的十八届三中全会提出，改进社会治理方式，要加强党委领导，发挥政 府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居 民自治良性互动。这一重要论述为基层治理创新提供了重要遵循。作为西部特 大中心城市的 XXX，深刻认识全面深化改革新常态下城乡基层治理的现实意义， 自觉把城乡基层治理贯穿

3、经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设 全过程，不断完善新型基层治理机制，提升依法治理水平，夯实党在基层的执 政基础，为高标准全面建成小康社会，基本建成西部经济核心增长极，初步建 成国际性区域中心城市提供不竭动力。（一）XXX 城乡基层治理的历史路径XXX 以“还权赋能归位”为核心的城乡基层治理机制改革实践，经历了从 实践创新到制度创新的过程，大致可以划分为三个阶段。第一阶段，20032007 年是探索新型基层治理机制的萌芽阶段。重点是推 进基层民主政治建设。从 2003 年起，XXX 就把基层民主政治建设作为推进城乡 一体化的重要保障，通过基层党组织班子“公推直选”选拔出一批群众公认

4、、 奋发有为、擅长用民主的思路办法解决复杂问题的基层干部，并逐步建立起涵 盖民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一整套机制，形成科学规范、 协调配套、相互衔接的“13+7”制度体系。这为丰富基层治理实践提供了生动 例证，为深入开展基层民主打下了坚实基础。第二阶段，20072012 年是构建新型基层治理机制的探索阶段。重点是创设村民议事会制度。2007 年，XXX 被国务院确立为统筹城乡综合配套改革试验 区，配套实施的“四大基础工程” ，与基层治理机制相伴而生、相融共促。2008 年汶川大地震灾后重建的迫切需要，加速了村民议事会制度的形成。针对农村 产权制度改革和农村恢复重建中比较突出的村民

5、自治难、村民大会召开难、村 级事务参与难、村“两委”监督难等问题，按照还权赋能、村民自治的基本原 则，以创设村民议事会为突破口，先后出台构建新型村级治理机制的指导意 见 村民议事会组织规则 建立村务监督委员会的指导意见等 5 个配套制 度，推进村级决策权与执行权分离，村民议事会在村党组织领导下研究决定村 级自治事项，村委会成为执行者；推进村级组织社会职能与经济职能分离，集 体经济组织逐步从自治组织中剥离，独立开展集体资产经营、管理、服务；推 进基层公共服务政府职能与自治职能分离，明晰乡村两级职责权限，促进乡镇 政府职能转型、服务下沉，村级自治组织回归自治功能。 “三分离”的全面推进， 为构建“

6、一核多元、合作共治”基层治理机制提供了实践基础。第三阶段，2012 年以来是新型基层治理机制的深化完善阶段。重点是巩固 村（社区）党组织领导核心地位，培育基层治理多元主体。随着社会经济的发 展，村（社区）利益主体和需求更趋多元化，村（社区）党组织依靠自身力量 已难以满足人民群众日益提高的服务需求，而各类社会组织迅猛发展，填补了 服务居民群众的“盲区” “弱项” ，对村（社区）党组织的领导核心地位提出挑 战。党的十八大提出了“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会 管理的基础作用” ，为进一步深化完善基层治理机制，巩固村（社区）党组织的 领导核心地位提供了方向。XXX 以培育发展城乡社会

7、组织参与基层治理为突破 口，先后出台了关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平 的意见 关于印发 XXX 市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法 ， 建立起村（社区）公共服务和社会管理分类供给、经费保障、统筹建设、民主 管理和人才队伍建设五大机制，引导村（社区）社会组织参与基层治理，成为 村（社区）党组织领导下开展基本公共服务和社会管理的重要力量，突出了多 元主体在基层治理的作用，激发了居民群众的参与热情，有力地巩固了村（社 区）党组织领导核心地位，保障了十八届三中全会各项改革任务的顺利推进。XXX 新型村级治理机制实践，经历了从实践创新到制度创新的过程。围绕 巩固基层党组织

8、领导核心地位的目标，以“还权、赋能、归位”为着力点，创 新基层党组织领导方式，健全社会协同治理机制，激活社会各治理主体力量， 着力实现经济发展、城乡建设、基层治理和利益分配四个方式的转变，形成了 “一核多元、合作共治”的新型城乡基层治理新格局。（二）XXX 城乡基层治理的主要做法按照城乡制度统筹、建设统筹、产业统筹、公共服务统筹、社会治理统筹 的原则，XXX 紧扣强化基层党组织政治功能和服务功能，以推进“三分离两完 善一加强”为路径，构建起以党组织为领导核心、村（社区）自治组织为主体、 其他经济社会组织共同参与的“一核多元、合作共治”基层治理机制。第一，创新设立村（居）民议事会制度，推动村级决

9、策权与执行权分离。 通过成立村（居）民议事会，使村（居）民自治的决策权、执行权和监督权既相互分离又相互协调。一是保证议事会的民意基础。一是保证议事会的民意基础。村（居）民小组议事会成 员由直接选举产生，村（居）民议事会成员从村（居）民小组议事会成员中选 举产生。二是强化村（居）民议事会成员的代表性。二是强化村（居）民议事会成员的代表性。村（居）民议事会成员实 行结构席位制，每个村（居）民小组有 2 名以上村（居）议事会成员。三是强三是强 调议事会的公信力。调议事会的公信力。为避免议事会成为“干部会” ，规定村（社区）干部不得超 过议事会成员的 50%。四是加强议事会成员与群众的联系。四是加强议

10、事会成员与群众的联系。所有议事会成员都 有大约 10 户的固定联系户。五是落实监督权。五是落实监督权。从村（居）民议事会成员中选举 5 至 7 人组成村（居）务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。目前，全 市共有村（居）民议事会成员近 9 万人、村（居）民小组议事会成员 17 万余人、 村（居）务监督委员会成员 1.5 万人。第二，科学调整自治组织职能定位，推进经济职能与社会职能分离。一是一是 建立村（社区）事项准入制度建立村（社区）事项准入制度，制定基层群众自治组织依法自治事项清单、基 层群众自治组织依法协助政府工作主要事项清单、可购买服务事项清单和村 （社区）工作负面事项清单。二是明确村

11、（居）民议事会职能二是明确村（居）民议事会职能，使其作为常设 议事决策机构，在村（社区）党组织领导下，在村（居）民（代表）会议授权 范围内，研究决定经济社会发展项目、村级社会管理和公共服务项目、财务收 支项目等事项，对村（居）委会执行情况进行监督。三是调整和规范村（居）三是调整和规范村（居） 委会的职能委会的职能，村（居）委会成为村（居）民（代表）会议或村（居）民议事会 的执行者和政府下移公共服务与社会管理职能的承接者。第三，深化政府购买公共服务改革，推进政府职能和自治职能分离。按照 “公益服务政府承担、福利服务适度补贴、经营服务推向市场”的改革 思路，市县两级财政每年为每个村（社区）提供不少

12、于 40 万元的服务群众专项 经费，并建立正常增长的机制。为实现新型基层治理机制长效化和村（居）民 议事会工作常态化，将服务群众专项经费“干什么、怎么干、干到什么程度” 交由群众决定，一户一票提出项目，村（居）民议事会民主决定实施项目，村 （居）委会或其他经济社会组织负责实施，由村（居）民议事会监督。改革实 施 5 年来，全市共投入服务群众专项经费 45 亿多元、融资 4.45 亿元，实施各 类项目 96597 个，有力推进了村（社区）公共服务水平提升，形成了“有钱办 事”和“民主议事”的常态化推进机制。第四，深化农村集体产权制度改革，完善集体经济组织运行机制。一是发一是发 展新型集体经济。展

13、新型集体经济。鼓励以集体资产股权入股的形式，组建集体资产管理公司、 股份经济合作社等新型集体经济经营主体。推广农业共营制、农业托管制等方 式，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑 的立体式复合型现代农业经营主体。二是建立健全集体经济组织。二是建立健全集体经济组织。将集体经济 组织逐步从村委会中剥离出来成为独立的市场主体，推进集体经济组织与自治 组织分离。村民小组、村、乡镇分别建立完善农业经济合作社或股份经济合作 社、农业经济合作联社或股份经济合作联社、资产管理委员会或股份经济联合 总社，并规范内部治理结构和管理制度。三是推进集体资产股份量化。三是推进集体资产股份量化

14、。全面实 施清产核资、股份量化、股权规范管理制度，完善集体资产股权登记、变更、 交易监管服务机制，完善集体“三资”年报制度，健全集体经济组织成员收益 分配机制，为推进农业适度规模经营、提高农业综合效益创造条件。第五，培育引导社会组织参与村级治理，完善公共服务体系。坚持培育发 展和监督管理并重，深化社会组织服务管理体制改革，引导社会组织主动作为， 参与决策咨询，开展社会服务、社会救助等公益活动，在发挥作用中提升社会 影响力。建立社会组织发展基金会，对符合条件的社会组织进行资金扶持。建 立政府购买社会组织服务制度，推动公共服务供给主体的多元化。通过支持和 引导社会组织广泛参与基层治理，把政府不该管

15、、也管不好的公共服务事项交 给社会组织，使其成为承接政府职能转移的重要载体，有效化解基层矛盾纠纷、 促进社会和谐。第六，改进党组织领导方式，强化党组织领导核心地位。一是一是村（社区） 党组织书记兼任村民议事会召集人，主持和召集村民议事会。二是二是村（社区） 党组织负责接受和审查村、组议事会议题。三是三是对涉及长远发展和群众普遍关 心、关注的重大议题，村（社区）党组织在提交议事会表决前，召开党员大会 讨论提出建议方案。四是四是发挥党员议事会成员作用，鼓励党员参与议事会成员 选举，要求党员议事会成员正确行使表决权。五是五是加强非党员议事会成员培养， 将具备条件的优秀骨干发展入党。目前，全市议事会成

16、员中党员占 40%以上， 在新发展党员中，议事会成员占 50%以上。（三）XXX 城乡基层治理取得的初步成效“一核多元、合作共治”基层治理机制，已经成为基层组织与群众经常性、 常态化协商沟通的重要制度性平台，实现了巩固党的领导、培育多元主体参与、 集中群众智慧的初衷，找到了利益主体多元、利益诉求多变新形势下发扬基层 民主的可操作方式，新型基层治理机制越来越显示出勃勃生机，受到广大城乡 群众的普遍认可。调查显示，超过 80%的受访对象表示感到能从城乡基层治理 中受益。第一，党组织领导核心地位得以加强。通过加强党的领导，理顺基层各种 权力主体关系，推进各主体有序参与基层治理，破解党组织领导方式从包办型 向核心型、从指令型向服务型转变，使基层党组织从对过去事无巨细的直接管 理中解脱出来，将时间和精力用在想大事、定方向、管规则、重引导、强监督 和自身建设上，充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，加强党同群 众的血肉联系，使党组织在党员群众中的威信不断提高。调查显示，群众对城 乡基层治理工作的满意度都在 84%以上。第二，基层群众自治得以有效实现。通过创设议事