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1、基于整体政府理论的环境治理研究基于整体政府理论的环境治理研究涂晓芳 黄莉培 2012-07-13 11:46:00 来源：北京航空航天大学学报（社会科学版）2011 年 第 4 期【内容提要内容提要】 整体政府理论倡导整体性的政府管理、横向纵向协作的管理和多方主体的协作与参与。中国环境治理存在诸多问题，包括目标分散、机构设置不合理、跨地域的治理机构缺乏、公众参与不足、政府与企业和社会团体的合作关系有待加强以及环境保护相关法律体系不健全。运用整体政府理论进行解决是一个崭新的视角，如加强跨区域环境管理机构的建设、统一目标并加大政府机构多方向的合作、建立政府与企业的合作伙伴关系、鼓励公众和非政府环保
2、组织参与、加大现代信息技术的运用和加快与环境相关的法律法规建设。【关关 键键 词词】整体政府 环境治理 合作 协调 参与在经济全球化和构建和谐社会的过程中，中国的环境问题依然严峻，在环境治理方面存在诸多亟待解决的问题。许多国家在环境治理上的成功案例都体现出运用整体政府理论模式的优势，这对中国的环境治理具有启示意义。一、中国环境治理存在的问题一、中国环境治理存在的问题中国环境问题具有“共同又独特”的特性。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国改革开放 30 多年的快速发展过程中集中出现，呈现出结构性、压缩性、复合性、区域性和全球性 5 大基本特征。环境治理亟需解决的问题，如跨区域
3、的治理机构缺乏，环境治理机构设置不科学，政府、企业、社会团体和公众的合作不充分等问题涉及整体政府理论的核心。中国此前进行了 4 次大规模的“环保风暴”，但都没有形成一种制度性措施来约束企业的违法排污行为。此外，中国处罚环境污染事件当事人的有关法律法规，最高处理是罚款，严重者追究其刑事责任。中国控制污染的行政命令在执行上还存在着执行成本高和监管力度不严的问题。2008 年 9 月，由国家环保总局和美国环保协会共同完成的中国环境监察执法效能研究项目总报告显示，“一个在地级市的企业如果一次违法排污，平均受到的经济处罚是 4.97万元，而该企业违法期间获得的收益是 232 万元，违法与守法成本相差 4
4、6 倍”1。在这样的利益驱动下，污染企业“宁愿认罚不治污”已成为普遍现象。有些致污单位在排污达标检查通过后，仍在继续排污，甚至于变本加厉。可见，行政命令型的惩罚措施所拥有的效力已减弱到了最小程度，中国当前环境治理存在着多种亟待解决的问题。(一)目标分散、机构设置不合理中国环境治理长期以来实行统一管理与分级分部门管理相结合的体制。环境保护法规定，国务院环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民政管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。在地方，县级以上人民政府，依照法律规定的职
5、权统一负责本行政区划内部的环境管理工作；地方各级人民政府的职能部门参照中央人民政府各职能部门的权限范围分工负责本辖区内的环境污染防治工作。目前中国的环境机构包括：(1)环境经济综合管理机关。国务院和县级以上地方人民政府的计委、经委、科委负责做好国民经济、社会发展计划、生产建设和科学技术中的环境资源保护综合平衡工作。(2)环境保护统一监督管理机关。它是各级人民政府的环境保护行政主管部门，包括国务院环境保护行政主管部门和县级以上各级地方人民政府环境保护行政主管部门。(3)环境保护部门监督管理机关。它是指相关部门依法定的职责权限对与其相关的环境保护工作进行具体监督管理。其机关包括中央一级的国家海洋行
6、政主管部门，港务监督，渔政渔港监督，军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门和县级以上人民政府的土地、矿业、林业、农业、水利、建设等行政主管部门。2中国环境机构设置不合理体现在以下 3 个方面：1.地方环境部门归属于地方政府的设置不利于环境治理虽然国家环保总局已升格为环境保护部，其地位得到了明显提升，权威性和执法力度也大大增强，但省市县一级的环保机构仍属于地方政府管辖，受地方行政机构左右，执法难的情形比比皆是。地方政府出于 GDP 和政绩的考虑，经常与环境治理产生矛盾。2.环境部门责任追究制度不健全国家赋予环境保护部和地方各级环境保护局对环境实行统一监督和管理的职责，但是没有授予其
7、相应的职权，也没有对环保部门不实行该职责规定任何责任。职责和职权的不平衡以及对其责任追究的缺失导致环保部发挥不了实质作用。在国务院各部门中除了环保部在一定程度上限制经济发展之外，其他部门均以发展经济为目标，并且以经济发展程度作为其政绩考核的主要内容。在利益的驱使下，各部门一定会不惜以破坏环境为代价来发展经济，这就需要环保部对环境保护进行统一监督管理。然而环保部与政府其他部门在级别上是平行的，因此管理难度非常大。这种状况是碎片化政府的表现，不同的机构在目标和操作方式上存在严重冲突。而且，法律没有对环保部门是否对本辖区的环境保护工作实施了统一监督管理进行规定，即使不履行职责也没有规定如何制裁，因此
8、，环保部门完全可以不履行职责也不受到惩罚。3.环保机构的双重身份不利于环境治理目前中国许多环境管理部门存在双重身份，既是管理者也是被管理者。在利益驱使下，环境管理机构很难尽心尽职地履行自己作为环境管理部门的职责。如航空器噪声、铁路噪声分别由民航和铁道部门负责管理，而民用航空器和铁路的经营也分别属于这两个部门。一旦发生环境噪声污染，这两个部门便全力维护本部门的利益，不可能监督所属企业投巨资治理污染。(二)跨地域的治理机构缺乏在市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下，中国区域性环境治理问题如环境污染、流域治理、突发环境危机事件、区域资源配置等愈发严峻，“区域化”和“无界化”的态势也更加
9、明显。中国地方政府已开始寻求环境治理的合作，如“旨在促进长三角地区环保合作的长江三角洲区域环境合作倡议书，为打造绿色长三角提供了合作平台；2005 年，在原先泛珠三角区域环境保护合作协议和泛珠三角区域合作框架协议的基础上，由广东省牵头，又进一步编制出泛珠三角区域环境保护合作专项规范(2005-2010)”3。然而，地方政府之间开始形成一定合作的同时，区域环境治理在实施中还存在着法制薄弱、机构缺乏、政策供给不足等一系列问题。中国目前缺乏强有力的跨区域环境管理机构，导致区域环境管理机构无法实现其管理职责。“以水的管理为例，城市地面水和工业用水归建设部门和发展改革委员会管，地下水归国土资源部门管，水
10、污染归国家环保部管，农林牧渔业供水归农业部和国家林业局管，被称为九龙治水。”4目前实行的按照生态与环境资源要素区分设置部门分工的管理体系，政府管理职能被分割在若干个机构中，使环境建设、规划与保护职能人为地分离，使本应该按照综合决策和统筹管理原则建立的环境治理，从政府职能上被割裂开来，无法对自身极具整体性的自然生态系统进行统一而有效的保护和利用。(三)政府与企业、社会团体及公民的合作关系有待加强在长期的环境治理中，中国主要采取行政强制性执行，企业、公民和其他机构都处于被动接受环境政策的一方。目前在西方实践较多的“合作伙伴”关系是一条较好的途径，政府与企业间的合作伙伴关系主要通过企业自愿性环境协议
11、来实现。对政府而言，这一合作关系的目的是让污染企业或工业部门提高他们环境业绩的自愿承诺，即表明政府通过非强制性措施督促企业进行自我约束。公私伙伴关系不是依靠政府的权威，而是依靠合作网络的权威，其最终目标是通过政府、私人部门、第三部门对环境的合作管理，实现和推动环境治理效果的最大化，实现政府公共服务的优化和生态环境的科学治理。中国政府已经建立起了与企业的合作，但合作形式和效果还有待提高。社会团体、公益组织等一些民间机构在环境治理上发挥着重要作用，目前中国有很多环境 NGO 组织，如中国环境科学学会、中国环境保护基金会、自然之友、大学各种环境保护志愿者组织等，近年来一些影响比较大的环境事件，如“保
12、护藏羚羊”、“保护母亲河行动”、“圆明园事件”、“怒江工程”都可以看到它们的影子。但这些团体在环境治理方面发挥的作用有限，此外，中国在法律层面也缺少对非政府环保组织的鼓励制度。中国公众参与环境治理的意识较弱，程度与效率也较低。2007 年“中国公众环保民生指数”的研究报告显示：“公众的环保意识总体得分为 42.1 分，环保行为得分为 36.6 分表明公众的环保意识总体水平较低，环保参与度不高。”5此外，在环保法律中关于公众参与环境治理只有原则性规范，缺少在操作程序和权益保障方面的具体规定。中国的公众参与不像西方国家主要是“自下而上”的形式，而大多是政府主导下的“自上而下”的形式。公众参与环境保
13、护的活动还停留在通过宣传教育唤起公众环境意识的阶段，在协助政府制定环境保护政策、做好城市规划、监督和抵制污染环境的行为等方面作用较为有限。(四)环境保护相关法律体系不健全1.虽然目前中国的环境法律对环境责任都有许多明确的规定，但对违背后如何处罚却没有下文或处罚力度太轻，达不到惩戒的目的。中国近两年最大的水污染案，四川沱江和吉化松花江污染案都是罚款 100 万元，震慑力远远不够。2.一些环境法律虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，形成“空中楼阁”。下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使得法律的规定难以操作。3.中国缺少公益诉讼制度。在中国，环境公益诉讼制度还是一种崭新的、正
14、处于艰难尝试期的诉讼制度，既缺乏相关制度的维护，又缺少法律层面的保障。二、整体性合作治理环境的可行性二、整体性合作治理环境的可行性合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，跨界又有多种表现形式：同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间和公共部门与私人部门之间。关于不同形式的跨界和政府管理形态之间的关系，英国学者 Perri 等人提出了一个辨析框架，它由“目的”和“手段”两个维度构成，每个维度又分为“相互冲突”、“相互一致”和“相互增强”三个层次。不同维度和层次的组合构成五种政府管理形态，如图 1 所示。图 1 不同形式的跨界和政府管理形态之间的关系整体政府理念并不是否定分工和专业化，
15、它所针对并试图取代的是“碎片化政府”，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。整体政府要求目标和手段相互增强。整体政府理论的突出特点在于它一方面提倡“官僚制”的存在，另一方面又采取多方的合作，要求相同和不同部门之间的协调。其官僚制的核心是机构的精简，目标、职能的整合和权力的统一，目的是为了防止机构的零散、臃肿，职能的割裂及服务效率的低下，是一种“新官僚制”。此外，它还要求多方的协作管理，包括不同层次政府之间、公私部门之间、不同政策领域参与者之间的合作。其理论的代表希克斯认为，整体性治理涉及的关键活动包括政策、管制、服务提供和监督。这些活动的整
16、体性运作要求在 3 个层面上取得一贯性：第一，它可将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，如地方机构内部的不同部门，中央机构与地方机构之间或地方贸易政策制定官员与中央贸易管制者之间等；第二，它可以在一些功能内部进行协调，如使海陆空三军合作，也可以在少数和许多功能之间进行协调，如健康保障和社会保障；第三，它可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。中国在环境治理中存在的缺少跨地域治理机构设置和权力、监督机制设置不合理、缺少公众参与及和企业、社会团体合作程度不够等问题，可以借鉴整体政府理论强调的机构整合、跨部门协调与合作等措施解决。从理论上说，政府作为集体物品的生产者，有着不可避免的固有局限。“根据市场失灵、政府失灵理论，私人营利组织的存在，是为了提供一定范围的、被社区的某一部分人而不是大多数人需要的集体物品”。6由于复杂性与日俱增，非政府的参与者成为地方公共物品与服务提供系统的必要组成部分。“多个参与者在政府行动的许多领域进行协作，建立长期的联盟关系而且努力促成制度，以从
