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1、 1 浅谈党内法规制度建设的现状及对策措施党内法规制度是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规制度包括党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。党内法规的制定要在中央统一领导下进行，从党的事业发展需要和党的建设实际出发，以党章为根本依据，以法律为准绳，要符合科学执政、民主执政、依法执政的要求，有利于维护党的集中统一，有利于维护党内法规制度体系的统一性和权威性，有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化。党内法规经批准后一般以文件形式公开发布，党内法规制定机关会适时对党内法规进行清理，并根据清理情况
2、及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。一、十八大以来党的法规制度建设成效显著十八大以来，在党中央的领导下，党内法规制度建设成效显著。一是法规制度框架已形成。现行党内法规包括 1 部党章、3 部准则、20 多部条例，还有几千条规则、规定、办法、细则，党内法规制度体系框架已搭建起来。二是法规制定形成制度化。2012 年修订的中国共产党党内法规制定条例和 2013 年 11月印发的中央党内法规制定工作五年规划纲要（20132017年） 要求，今后党内法规制定每五年都会制定规划纲要，有助 2 于加强党内法规制度建设的顶层设计和整体谋划。三是进一步规范法规制度的备案审查。为加强对各地区各部门制定的
3、党内法规和规范性文件的监督，2012 年中央批准印发中国共产党党内法规和规范性文件备案规定 ，要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委将其制定的党内法规和规范性文件报送中央备案审查；各省区市党委也要相应建立备案制度，按照下备一级的原则开展备案审查工作。四是法规制度清理更及时。 中国共产党党内法规制定条例规定，党内法规制定机关要适时对党内法规进行清理。根据这一要求，党中央不仅部署对新中国成立至 2012 年 6 月期间出台的 23000 多件中央文件进行全面筛查，摸清了党内法规制度家底，而且要求今后一般每五年都要对党内法规和规范性文件开展一次集中清理，同时在制定或修改党内法规和规范性文件时，对与之
4、不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件要进行同步清理。五是法规执行效果显著增强。法规的生命力在于执行。十八大以来，我们党狠抓法规执行，让铁规发力、让禁令生威，防止党纪党规成为“稻草人” ，造成“破窗效应” ，坚决维护法规的严肃性、权威性。二、十八大以来党的法规制度建设出现的问题一是衔接配套问题。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委都有权制定规则、规定、办法、细则等党内法规，由于制定主体多元、分散，统筹协调力度不够，党内有些法规制度部门化倾向比较明显、 “碎片化”比较突出， 3 属于“单兵突进”而非“联合作战” ，造成执行中相互掣肘。二是与时俱进问题。虽然经过清理，但
5、与不断发展的实践和不断涌现的新鲜事物相比，党内有些法规制度属于“老皇历” ，不合时宜，老化问题突出，还需要与时俱进、及时更新、补充完善，否则，由于制度过时或无据可依，使党内同志不敢闯、不敢试，影响大胆探索创新。三是合法合规问题。有些党内法规制度缺乏必要的科学论证和合法性审查，存在与党纪国法和上级精神相悖问题，尤其是地方发布的“红头文件”违法违规问题更加突出。四是制度伦理问题。有些党内法规制度全局意识和宗旨意识比较欠缺，没有处理好当前和长远、局部与整体等方面的关系，影响了公平公正。五是制度效应问题。有些法规制度底线红线没有清晰划定， “可为”与“不可为”边界模糊，造成执行过程中无所适从；还有些法
6、规制度本身质量不高甚至脱离实际，执行主体不明确，监督惩戒机制不完善，缺乏可操作性。六是落地落实问题。学而不深、学而不用比较突出， “上有政策，下有对策”的问题依然存在，有些党内法规制度还只是印在纸上、挂在墙上、说在嘴上、锁在保密柜里。三、新形势下党的法规制度建设的对策措施党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革；党的十八届四中全会提出要“形成完善的党内法规体系” ，适应党的建设和党的工作需要；中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013 4 2017 年） 提出，到 2017 年要基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规
7、制度体系框架；今后一个时期，党内法规制度建设应当突出目标导向和问题导向，坚持正确方向，坚守价值取向，正确处理“上下、左右、内外、新老”制度之间的关系，不断提升党的法规制度建设制度化水平。（一）在提质增效上下功夫，形成强大制度效应。制度效应是党内法规制度是否具有生命力的关键所在。一要坚持制度建设的正确方向，这是衡量党内法规制度效应的首要标准。党内法规制度建设首先必须加强党的集中统一领导，坚持以党章和宪法为准绳。二要加强制度建设主体的协同配合，这是防止出现制度冲突和效能抵消的关键。要加强党内各部门、各层级的统筹协调，统一思想认识，克服地方和部门意志。同时，还要坚持法治思维，加强党内立法机构与人大法
8、规部门、政府法制部门的联系，使党内立法活动与国家立法活动紧密配合，建立常态化的交流、沟通、协调机制。三要提升制度本身的质量，这是发挥制度效应的基础。制度不在多，而在管用。本着于法周延、于事简便的原则来制定和完善制度的同时，使制度本身立得住、行得通、做得到。四要加强制度合理性建设，这是发挥制度效应的根本。在党内法规制度制定阶段，除了要征询党内外有关部门之外，还必须健全公众参与、专家论证、合法性审查机制，重视对法规制度合理性进行价值评价。 5 （二）在废旧立新上下功夫，推动制度创新。近年来，我们党制定了党的组织制度、党内纪律处分制度、党内监督制度、党内巡视制度、党内问责制度、党务公开制度以及完善领
9、导干部报告个人有关事项、加强“裸官”管理等规定，着力形成系统完整、协同配套的党内法规制度体系。下一步，要按照坚持问题导向、突出主干制度、重在务实管用、着力抓好执行的总体思路，统筹加强基础主干性党内法规、综合性党内法规、实践亟须的党内法规建设，及时修订与现实需要不相适应的党内法规，努力构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。同时，还要针对经济体制改革、社会结构变动和改革进入“攻坚期” 、 “深水区”这个特定阶段的新情况以及对党的建设提出的新问题，加快填补制度空白。比如为官不为如何破解，能上能下、能进能出规定如何落实等，这些方面的制度建设都需要及时跟进。此外，还要开展经常性的督
10、查检查，征求基层意见，及时发现制度执行过程中出现的问题，及时清理不合时宜的制度，不断推动制度的完善和更新。（三）在落地落实上下功夫，切实维护制度权威。推动制度落实到位，既要靠他律，也要靠自律。在他律方面，要使制度成为“紧箍咒”和“高压线” ，就必须强化刚性执行，通过明确制度的适用范围，明确制度执行主体、监督主体、评估主体，明确问责对象和具体责任，将制度规定的权责落实到岗到人，确保责任可追究。同时，要发挥巡视、审计、督查等利器作用， 6 强化对制度执行情况的督查及其成果运用，形成强大震慑，防止制度“休眠”和无力。在自律方面，要加强法治文化建设，推动党员做学法尊法守法用法的模范。实践证明，加强党内治理，需要一手抓制度，一手抓文化，做到两手抓、两手都要硬，实现依规治党和以德治党相结合。抓制度，就是要建立正式规则，强化硬约束，形成刚性的他律；抓文化，就是要规范非正式规则，强化软约束，形成强大的自律。在党内加强宣传教育培育法治文化，有助于营造党内良好的治理文化氛围，增强广大党员对党内治理的情感认同和心理认同。
