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1、政府购买服务和政府购买服务和 PPPPPP 模式的区别与联系模式的区别与联系发布者：郑逸 信贷白话 浏览次数：5281作者作者 | | 郑逸（兴业银行福建分行）郑逸（兴业银行福建分行）政府购买服务、PPP（Public-PrivatePartnership，政府和社会资本合作）模式是政府动员社会力量提供公共服务的两种主要方式。两者都体现了：理顺政府与市场关系，加快转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。两者在财政支出责任及财政预算管理方面都体现了公共服务资金收支“阳光化、规范化”的发展方向。然而，这两种模式之间存在着微妙的区别。从我们做业务的角度来说，最想了解的是如何寻找和落地这两
2、类业务，推动这两类业务是我们的侧重点。所以，本文开篇先阐述结论性意见：政府购买服务业务和政府购买服务业务和 PPPPPP 模式业务主要区别模式业务主要区别项目政府购买服务业务PPP 模式业务流程相对简单相对复杂，如必须有“物有所值评价”和“财政承受能力评估”还款来源直接锁定财政分几种情况：（1）纯政府付费锁定财政；（2）纯使用者付费与财政关联不大；（3）使用者付费+可行性缺口补助，财政负责可行性缺口补助原 BT 模式转化原 BT 模式容易转化为政府购买服务原 BT 模式很难甚至不能转化为PPP 模式参与主体原则上可以是各类型企业，尤其适合原融资平台转制而来的地方国企各类国企（央企、省属国企、市
3、属国企等）、民企、外企、混合所有制企业等适用范围特别适合土地一级开发、市政基础设施建设（普通公路、桥梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具备显著公益性的项目理论上适用范围可涵盖纯公益性、准经营性、纯经营性各类业务，但实操中纯公益性业务预计将由政府购买服务业务占据主要地位帮助政府解决的问题缓解短期资金压力，规范政府支出缓解资金压力，规范政府支出；引入社会资本的市场化管理，提高公共服务的供给水平业务侧重点时不我待，只争朝夕：时不我待，只争朝夕：短期内能够快速出成效，预计同业竞争将精耕细作，持之以恒：精耕细作，持之以恒：更符合国家长远规划，业务从跟踪到落地会非常激烈时间花费较多，从长远看
4、更具备战略意义政府购买服务业务政府购买服务业务流程相对简单，还款来源直接锁定财政，可以将原 BT 类业务转化为政府购买服务业务，特别适合原融资平台企业转型为承接主体的项目，特别适合土地一级开发、市政基础设施建设（普通公路、桥梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具备显著公益性的项目，主要帮助地方政府解决短期资金压力问题，是短期内能够快速出成效的业务。PPPPPP 模式业务模式业务流程相对复杂，还款来源区分几种情况，还款来源中仅仅由政府付费及补助的部分锁定财政，不可以将原 BT 类业务转化为 PPP 模式业务，理论上适用范围可涵盖纯公益性、准经营性、纯经营性各类业务，但实操中纯公益性业
5、务预计将由政府购买服务业务占据主要地位，不仅要解决公共服务短期资金压力问题还要引入社会资本市场化的运营理念、经验和能力，更符合国家长远规划，是原政府类融资业务转型的必然方向，从长远看更具备战略意义。 两者存在微妙区别的来龙去脉详述如下，主要根据时间轴阐述。一、国发一、国发【2014】43【2014】43 号文以前号文以前地方政府融资主要依靠融资平台公司及传统地方政府融资主要依靠融资平台公司及传统 BTBT 模式模式（一）BT 模式大行其道2008 年之后 2014 年之前，受金融危机影响，全球及中国经济增速下滑，中央政府推行积极的财政政策以刺激经济增长。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地
6、方政府无法以市场主体身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台公司进行投融资。2009 年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建及 BT 模式为主。（二）BT 模式存在的问题传统 BT 模式在特定的历史时期发挥了一定作用，但个别地方政府有“滥用”BT 模式的趋势，长远来看 BT 模式无法持续。主要原因有：一是 BT 模式下地方政府信用与融资平台公司企业信用不分，政府性债务不断攀升。2013 年12 月 30 日，审计署公布了我国政府性债务的审计结果，截至 2013 年 6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务超 20 万亿元，负
7、有担保责任的债务 2.9 万亿元，可能承担一定救助责任的债务 6.65 万亿元。二是传统财政体制仅按“收付实现制”编制收支情况，未按“权责发生制”披露负债情况，BT 模式强化了本届地方政府借款的冲动。传统财政体制一般只按年度编制财政预决算，仅按“收付实现制”编制收支情况，未按“权责发生制”披露负债情况。所以当届的地方政府有冲动通过 BT 模式融资刺激基础设施建设拉动投资政绩体现在当届政府，但还款可能主要是下届政府的事。而地方政府换届后，新一届政府可能会出现两种情况：一种是不堪重负，大量旧的债务使得财政捉襟见肘；一种是“新官不理旧账”，BT 模式承接方应收政府的相关款项一拖再拖。三是许多地方的土
8、地财政难以为继。许多地方原 BT 模式的还款来源极其依赖土地出让收入。而 2013 年以来，房地产市场分化明显，一线城市及二线核心城市房价稳中有升，三四线城市房价及成交量齐跌。特别是某些城市当年在“4 万亿”阶段“盲目建设”、“大干快上”，发动“造新城”运动，大量基础设施项目还款高度依赖“新城”的土地出让收入，而伴随房地产市场分化加剧，“新城”变“空城”，预期的土地出让收入落空。二、国发二、国发【2014】43【2014】43 号文诞生号文诞生中央政府大力推广中央政府大力推广 PPPPPP 模式模式（一）中央政府一系列重要文件发布党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风
9、险预警机制，2014 年政府工作报告也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。2014 年 6 月 30 日中央政治局会议审议通过了深化财税体制改革总体方案，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。2014 年 8 月 31 日全国人大常委会审议通过的预算法修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。2014 年 9 月 23 日，国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43号，即 43 号文），全面部署加强地方政府性债务管理。2014 年 9 月 26 日，国务院印发关于深化预算管理制度改革的决定（国发【2014】45 号，即 45 号文），全面部署深化预算管理制度改革。45
10、 号文中关于规范地方政府债务管理的内容呼应了 43 号文的精神。2014 年 10 月 23日，财政部根据 43 号文印发了地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法。国家出台的上述相关政策文件一脉相承，体现了在宏观政策上国家重点加强了政府预算与债务管理，标志着新一轮财税体制改革进入了实际操作阶段。（二）43 号文主要内容43 号文就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：一是明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职
11、能。二是规范举债方式。地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP 模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。三是严格举债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。43 号文明确剥离融资平台公司政府融资职能。对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产
12、开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广 PPP 模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。（三）此时 PPP 模式成为除发债以外唯一的政府类融资手段，同时中央暂未专门提及政府购买服务PPP 模式实际上由来已久，早年其在国内的具体运作方式是特许经营类的 BOT 模式，如深圳沙角 B 电厂 BOT 项目以及泉州刺桐大桥 BOT 项目。P
13、PP 模式经过了 2002 年以前的探索阶段和 2003 年-2008 年的发展阶段，但在 2008 年-2009 年 BT 模式“大行其道”以后步入了调整阶段。2013 年之后，特别是 2014 年 43 号文发文以后，推广 PPP 模式上升为国家意志，PPP 模式进入快速发展期。（四）中央政府对 PPP 模式寄予厚望，希望一揽子解决资金问题和管理问题PPP 模式不仅仅是单纯的融资模式，中央政府希望，在吸引社会资本资金的同时，将社会资本市场化的运营理念、经验和能力引入到公共产品及服务的供给中，“一举两得”。通过解决资金问题，将推动财政体制改革及政府投融资体制改革；通过解决管理问题，将推动建立
14、现代化的国家治理机制。可见推动 PPP 模式是中央政府立足当下、筹划长远而布置的战略任务。三、关于三、关于 PPPPPP 模式的一系列文件出台模式的一系列文件出台PPPPPP 适用范围不断扩大适用范围不断扩大（一）PPP 适用领域不断扩大根据政府部门的发文来看，国内 PPP 的适用领域在不断拓宽。政府部门发文的政府部门发文的 PPPPPP 适用领域适用领域 发文部门文件名称适用领域的特点适用领域大类 适用领域明细分类财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金【2014】76 号）适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较
15、大、需求长期稳定等特点。城市基础设施及公共服务领域城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等市政设施燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等交通设施公路、铁路、机场、城市轨道交通等公共服务项目医疗、旅游、教育培训、健康养老等发改委国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。其他项目水利、资源环境和生态保护等财政部发改委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（2015年 5 月国务院办公厅转发）
16、未对适用领域的特点进行限制性说明。公共服务领域能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等2014 年 9 月，财政部发布的关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金【2014】76 号）指出，PPP 模式的适用项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，各级财政部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。2014 年 12 月，发改委发布的关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）指出，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用 PPP 模式建设。上述表述虽略有差异，但财政部及发改委 2014 年的发文都从“市场化程度”、“城市基础设施建设及公共服务”两方面对 PPP 的适用领域进行了界定。而 2015 年 5 月，财政部联合发改委、人民银行发布
