《环境行政公益诉讼的逻辑和归位环境生态论文》由会员分享，可在线阅读，更多相关《环境行政公益诉讼的逻辑和归位环境生态论文（15页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、环境行政公益诉讼的逻辑和归位-环境生态论文环境行政公益诉讼的逻辑和归位摘要 环境行政公益诉讼存在理论上被误读及实践中被误用的现实，集中表现为其混乱的概念及过分夸大的制度功能。通过梳理环境行政公益诉讼的发展脉络，可发现环境行政公益诉讼和普通环境行政诉讼属并列关系，实践中司法机关在环境行政公益诉讼开始从宽制走向能动，但对该制度的功能依然应作理性认识。从监督行政的视角，环境行政公益诉讼应定位于对环境行政作有限监督，其对环境行政行为的审查标准在合法性、合理性及目的性上则有所不同。而且，从成本收益上考量，环境行政公益诉讼制度也并非绝对最佳。故在未来的制度构建中，应充分关注其核心可诉范围，同时从整体主义视
2、角就环境行政公益维护体系作出统一规划。关键词 环境行政公益诉讼；理论逻辑；有限监督；环境公益诉讼文颜运秋 张金波 李明耀基金项目：教育部 2012 年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”(12JZD037)；2014 年度国家社会科学基金重点项目“中匡】特色生态环境公益诉讼理论和制度研究”(14AFX023)；中国法学会 2011 年度部级法学理论研究重点课题“宏观调控程序法律问题研究”【(CLS (2011) B07)】 ；2011 年度最高入民检察院检察理论研究重点课题“民事检察监督模式研究”( GJ2011809)；教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-
3、12-0556） ；湖南省软科学项目“环境诉讼创新机制研究”(2013ZK3001)在当今诸多“中国式”问题中，毋庸置疑，生态破坏与环境污染已构成一个常项。面对老大难的生态环境问题，环境公益诉讼被寄予殷切厚望，并被纳入民事诉讼法和新环境保护法 ，但正名后的制度适用却远未步入平川，立法之于该制度的生发运作与其说是环境“胜利的里程碑” ，毋宁说只是揭开了棘手问题的表层。虽然，2014 年修订行政诉讼法时，没有确立包括环境行政公益诉讼在内的行政公益诉讼制度，但是我们有必要保持冷静，从理论逻辑和历史逻辑进行辩证反思，以照亮环境困境中那“隐藏的深处”并将其“连根拔起” ，而其首要任务则是理解环境行政和环
4、境司法之既有生态，仔细甄别、厘清环境行政公益诉讼之“能”与“不能” 。期待与误导：环境行政公益诉讼的内涵裂变随着松花江污染、紫金矿业污染、渤海湾石油污染、华北地区雾霾污染等污染事件的爆发，环境安全不仅成为普罗大众的沉重记忆，也成为学术研究的持续热区，而行政公益诉讼，特别是环境行政公益诉讼凭借其许诺的优越制度价值及成功域外经验，经由学界传播已然成为新的热词。在价值功能上，学者们认为环境行政公益诉讼可以预防环境损害、矫正行政“失灵” 、促进环保政策、生成环境权利等，故具有极强的可欲性。实际上，学者关于该制度的功能叙说沿着大众化路径被广为传播，构建环境公益诉讼逐渐演变为大众话语。也许是人们对现状过于
5、不满，迫切地需要用实践来“证实”理论，公益诉讼并没有沿着理论的界定被讨论，这从近年发生的并被媒体解读为公益诉讼案件的报道可以看出（表 1） 。在食品安全、尘肺病人、大气污染、过路桥费成为社会热点的社会背景下，表 1 中的案件无疑让公众眼球一亮，这些案件犹如一场社会代言，其影响确实超出个案本身，不仅“好事者”的原告成为斗士和英雄，这些诉讼也被误读为公益诉讼。但这些案件无论是在起诉资格抑或诉讼请求方面和其他行政诉讼案件并无任何不同，换言之，它们是社会需要的诉讼，但并非现行行政诉讼体系所需要的行政公益诉讼。这种不经意的传播裂变，事实上对于真正的制度构建产生了诸多误导：其一是模糊化的概念消解了知识交流
6、的统一性和有效性，无论是对于“公益”还是行政公益诉讼，当前的很多讨论都是各自言说，导致制度的理论论证十分散化，人为加大了理论的复杂性；其二是将本非属于司法程序的贡献不准确地嫁接给司法，造成人们对环境行政公益诉讼的价值功能期待过高，增加了立法、司法和公众的沟通障碍。探源与成像：环境行政公益诉讼的谱系考察探源：环境行政公益诉讼的发展脉络和制度定位环境行政公益诉讼的发展脉络。在理论上，公益诉讼始终和原告资格理论的发展相联系。虽该制度可追寻到西方古罗马时期，但和古罗马历史一样，历经辉煌却难逃湮灭。西方资产阶级革命后，商品经济和市民社会强势兴起，这一进程塑造了新的法治世界观，并产生了旨求纠纷化解的司法理
7、论及制度，在起诉资格理论中，西方早期奉行“权利直接损害” 、 “法律上利害关系”说，这事实上是一种认为社会、经济安排皆源于自主行动的社会观在司法上的反映。该社会观随着 20 世纪下半叶后行政国家的兴起逐渐瓦解，此时国家对社会事务进行了几近全面的接管，环境等公共秩序的失范也因之具备了可归责于行政的条件，公法诉讼不仅在范围上得到扩大，在功能上也更多地指向促进社会进步。该时期公法诉讼在起诉范围上也由内在指定（Exogenously Given）变为当事人和法院重塑，事实探究由历史性、司法性变为预期性和立法性，救济由个案损害填补变为不特定的后果预防，诉讼客体则由当事人纠纷变为公共政策实施。该时期诉讼法
8、理论最重要的变化就在于扩大原告的资格范围，通过鼓励公众参与社会管理以实现最佳、最均衡的社会公益，行政公益诉讼由此确立了正当性。在环境领域，环境行政公益诉讼的理论论证则更是得到了学者的热烈回应，并形成了公共利益理论、公共信托理论、利害关系理论、私人检察官理论、纳税人权利理论、基本权利理论等形色各异的理论，这些理论为该制度（作为整体公益诉讼中的一部分）在美国、德国、法国等国家的最终确立起到了开道先锋的作用。环境行政公益诉讼的制度定位。原告资格的开放性和诉讼目的的公益性决定了环境行政公益诉讼和普通环境行政诉讼的基本区别，其起诉目的直接在于维护环境公共利益，而非间接产生公益效果。根据行政行为的不同形式
9、，环境行政公益诉讼可以分为：不作为环境行政公益诉讼、违法作为环境行政公益诉讼。镜像：环境行政公益诉讼的“试水”检讨案例 1：2009 年，因贵州省清镇市百花湖风景区内一烂尾楼对该区域的生态环境构成威胁，中华环保联合会向清镇市国土局发送律师函，建议其收回该宗土地使用权及地块上全部建筑物和附属物，该局未作行动回应，原告遂起诉要求国土局收回土地使用权及全部建筑物和附属物。被告应诉后主动作出收回决定，开庭后原告撤诉，法院依法予以准许。案例 2：2011 年 6 月，隶属于康菲公司的油田先后发生重大海洋溢油污染责任事故，后经国家海洋局批复，该公司逐步实施恢复生产相关作业。2013 年 8 月，中华环保联
10、合会向北京市第一中级人民法院起诉，要求法院判定国家海洋局批准康菲石油公司复产违法，并要求国家海洋局依法对康菲公司的复产重新作出审批。法院以原告非直接利害关系人为由裁定不予受理。可以看出，法律文本中的缺位并未构成环境行政公益诉讼的绝对障碍，环保意识觉醒、环保团体兴起以及各地环保风暴的开展共同推动了该“法外”诉讼类型的试水实践。虽案件样本稀少且在程序上也颇多缺憾，但仍为我们提供了观察镜像。案件结果两极游走。案例 1 和案例 2 中原告都非环保部门的具体行政相对人，两案虽在诉因上一个针对的是国土资源局的不作为，一个针对的是国家海洋局的“违法”作为，但均属直接为环境公益而起诉，因而都属于环境行政公益诉
11、讼，但两案在法院是否受理及问题最终解决上却景象迥异。案例 1 凸显了当地司法及行政机关对新类型诉讼的强大包容度，故成为近乎理想的教科书式案例，案例 2 则是更大多数追求理念宣示的案件代表，但却未被司法所支持。关键判断暂付阙如。虽然法院在案例 1 中认可了中华环保联合会的原告资格，在事实上对行政诉讼法中直接利害关系、法律上的利害关系等诉讼要件进行了极富意义的扩张，但由于诉讼中途原告撤诉，不完整的诉讼形态裁剪了司法对于原告资格、公共利益等关键判断的论证和说理，因而无论是规律探寻还是规则提炼均被横腰截断，示范意义并未彰显。问题归因表里不一。将环境行政公益诉讼（及更广意义上的公益诉讼）的入法无门归因于
12、法律文本的缺失，这成为绝大多数法院拒绝受理该类案件最稳妥的专业策略，但实践的两极游走和理论的针锋激辩却将问题指向了更“里面”的景象，政府主导的行政权（包括环境行政）在实践中反而得到能确保高效行动的制度支持，这是环境行政公益诉讼尽管受公众热捧却迟迟未能确立的更深原因所在。克制与平衡：环境行政司法策略的背景演进自 1973 年国务院制定旨在保护环境的“三十二字”方针伊始，新中国的环境行政便开始孕育，并形成了而今多达 30 余部法律、90 余部行政法规、近 1500 项国家环境标准的制度规模。但环境行政诉讼案件却并未随行政执法的剧增而比例增长。从表 2 看出，近十年我国环境执法案件整体增长，但环境行
13、政诉讼案件却持续“逆行” 。可推断该现象可能由如下内外因所致：一是该时期环境行政法规、规章大量出台，环境行政执法质量趋于改善，减少了纠纷；二是 2007年我国行政复议法实施条例颁布施行，过去行政复议操作性不强的弊端得到改进，诉讼案件因其分流而减少；三是内嵌于整体权力生态的司法基于制度内、外因素影响，在司法策略上趋于保守，在立案、审理、裁判等关键环节未予积极司法。而就环境行政诉讼制度的构建而言，如上解读还浮在表层，还需更深刻的理解。行政 vs 司法从分区防控到权力互动环境行政对司法审查的防控。我国的环境治理基本属于行政单中心模式，该模式下环境行政权在政治上完全归属并服务于地方政府，其环保职能也因
14、被吸附于经济指标增长这一大局目标而出现严重错位。其后果是环境行政部门为了服务地方发展一路冲锋陷阵，司法审查却因制度封锁而画地为牢，加上司法也同样不同程度地被大局政治吸附，这造成司法既无力也无意对环境本身做出有力的法律维护。当前环境行政诉讼制度的基本框架也在如此的权力生存、博弈中被搭建，即将司法对环境行政的审查权从起诉主体、诉因、诉讼范围等方面作出严格限制，而这种制度化又加剧了司法对行政异常的克制及选择性司法。环境行政和环境司法的互动。良性的权力互动意味着不同权力在宪法规则下的交互反应，这一过程强调对对方理念予以尊重认同，对自身能力予以清醒判断，并对各自优劣勇敢扬弃。环境行政治理的逻辑基础在于拯
15、救市场失灵，但该逻辑却因政府失灵而产生悖论。随着环境问题的整体趋恶，环境行政管制因其基础的动摇而不得不“内省” ，而司法也因职能廓清而日益还诸裁判权的本原，加上公众环境意识及公益团体兴起这个关键变量，过去行政司法间的默认防控框架逐渐受到如案例 1、2 中的挑战。虽当前如案例 1 中的成功互动并不多见，但面纱已经撩起，依据之“门”被立法破解之后的司法策略势必将由克制向平衡过渡。环境 vs 发展从单一价值到价值填补作为单一价值的环境资源。尽管工具价值是环境的重要价值属性，但盛行环境工具价值的时代却必然也是环境秩序失范的时代。我国的环境行政诉讼长期限于行政作为领域中的行政处罚、行政许可、行政强制等，
16、具体环境管制行为则是这种单一价值的写照。无论是在环境侵权诉讼还是环境行政诉讼中，环境利益也可因其工具性而成为牺牲对象。这种具体的价值观不能为保护环境公益提供充足的诉讼动力。沉重代价之后的价值填补。对工具价值的片面强调既可能导致人格畸变，也可能让整个社会呈病态发展。由于近年来重特大环境污染事件频发， “国在山河破”成为社会发出的严厉指控，这引起了人们对人环境关系伦理的反思，反思的后果即是环境目的价值的确立。该转变对宏观制度设计及微观行为选择均产生了重大影响。生态环境本身不仅得到重新评估，而且为最新民事诉讼法 、 环境保护法中的环境公益诉讼制度所确定。就环境行政诉讼而言，这种价值观的转变同样会产生相应的正面效果。公益 VS 私益从虚幻魅影到实体重塑公共利益的虚幻魅影。公共利益是行政法的基本概念，也是产生诸多误解与悖论的根源，其最大特别之处在于利益内容及受益对象的不确定性，这给公益的法律判断蒙上了一层魅影。由于环境属于极富典型的公共产品，但又是生产要素的必备部分，因而陷入“公地悲剧” ，环境行政逻辑由此而生。 “共同利益就是自私利益的交换。一般利
