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1、求解“不可能三角”：理性、公正与效率-学术研究论文求解“不可能三角”：理性、公正与效率陆铭内容摘要 在一个大国内部，随着城市化的推进和工业、服务业的发展，存在着大国发展中的统一、效率与平衡三个目标的冲突。如果要化解这个冲突，需要放弃在经济资源均匀分布意义上的“平衡” ，转而追求城乡和地区之间在人均 GDP 和人均收入意义上的“平衡” 。而为了实现兼顾统一、效率和平衡的国家战略，应以社会科学研究理性地认识城市化和区域经济发展的规律，以公正为价值，促进市场统一和劳动力的自由流动，最终促进资源配置效率的提高，实现经济和社会的健康可持续发展。这三个原则也是建设现代文明国家所应该追求的基本价值。关键词
2、统一 效率 平衡 公正 理性 公共政策原则作者 陆铭，上海交通大学安泰经济与管理学院教授，复旦大学教授、博士生导师。 （上海 200052）基金项目 国家社会科学基金(13ZD015、12AZD045)当前中国正处在转型和发展的关键时期，市场经济本身的一般规律和中国特殊的制度背景纠缠在一起。针对转型和发展中出现的问题，一些公共政策的出台非常急促和草率，对于公共政策制定的原则缺乏共识，对政策的后果也缺乏全面的预估。为此，我将围绕城市化和区域经济发展的问题来对公共政策的原则进行讨论，力图将市场经济的一般规律和扭曲的制度环境所造成的问题区分开来。本文的主旨在于阐明：理性、公正和效率既是公共政策制定中
3、应该被遵循的普遍原则，也是建设现代文明国家所应该追求的基本价值。如果围绕中国一些重点现实问题（比如中国城市化和区域经济发展） ，这三者也关系到中国作为一个大国的发展战略。大国发展：统一、效率与平衡的冲突当前中国的发展问题，如果要挑一个最重要的话题，我看就是城市化和区域发展的问题。这里涉及到的方方面面太多，争论也非常多。开宗明义，城市化和区域经济的发展本质上是一个选址问题。换句话说，城市化的进程和区域经济的重新布局，它的微观基础就是个人与企业的选址。人在理性的决策之下，其选址是基于对收益和成本的比较，只要收益大于成本，人就会选址在这个地方就业，企业就会选择在这个地方经营生产。反之，如果在一个地方
4、呆着的成本超过收益，那么就会选择离开。 （参见图 1 的中间一列。 ）当下在公共政策的讨论里，对于城市化特别是大城市和特大城市的发展，过于强调城市发展所带来的成本，因为城市发展所带来的生活成本上升，城市的拥堵、污染、犯罪等问题，相对是易于观察的，人们比较不关注和讨论比较少的是城市发展的收益。其实，城市扩张有成本我们都知道，但是很难解释为什么当大城市已经出现我们刚刚所讲的种种城市病的时候，人们仍然会选择往大城市集聚，这里一定有城市扩张的好处被我们忽视了。我个人最近的研究一直致力于用微观的数据，来解释为什么城市的发展可能会给企业和个人带来各种各样的收益。比如，我的研究试图去解释劳动市场上规模经济效
5、益，为什么大城市能够提高收入，创造就业机会，提高劳动生产率？为什么一个城市的教育水平的提高和大学生的集聚，能够为这个城市的发展和现代经济增长产生正面的外部性？为什么在城市发展中不光需要大学生，而且也需要大量的低技能劳动者？现在的城市发展政策里面，包括上海和北京在做的一些事情，从落户政策、居住证政策到积分政策等都在排斥低技能劳动者。而我想告诉大家，为什么在大城市里既需要大量高端的劳动者，也需要大量的低技能劳动者，两者之间是“互补”的，从而为城市发展政策中反对歧视低技能劳动者找到理论和实证的基础。在成本方面，当前的讨论也有一个重要的误区，认为大城市人口规模不断增长的过程中，城市病一定是越来越严重的
6、。延续这样的思维方式的结果是，在政策制定上认为，要解决城市病的话就要控制人口。如果我们观察西方国家一些大城市的成长历程会发现，他们的人口虽然在不断增长，但是城市病却经历了一个从恶化到缓解不断得到治理的过程。这就说明城市病的解决本身应该依靠技术和管理的双管齐下，而不是简单的通过行政方式来控制人口。因此，我试图寻找城市病的形成机理。城市病的形成和城市人口规模之间其实并无简单的对应关系，甚至可以说，城市的规模经济本身还有利于降低治理城市病的成本。中共十八届三中全会讲，市场应作为配置资源的决定性因素。在统一的大国里面有一个要素市场，这个要素市场决定了劳动、资本和土地三种最重要的生产要素的价格，影响着人
7、们的成本一收益决策。在一个统一的市场里，这个国家的资源在区域间进行重新配置的时候，不应有行政性的力量或者制度性的因素作为阻碍。 （参见图 1 的左边一列）换言之，一个大国内部不应该设置生产要素重新在地区之间配置的制度性障碍，这样每个个体都可以在市场上获得生产要素的价格，从而可以判断其在任何一个地方选址的成本和收益是多少。当然我们都承认市场不是万能的，存在“市场的失败” 。经济学的理论告诉我们，城市发展同样存在市场失败的情况，集中表现在正外部性和负外部性两个方面。正外部性主要体现在，一个城市发展过程中集聚大量的高技能劳动者，他们会产生知识溢出效应，但是其给城市发展带来的正面效应并未充分体现在科学
8、家、大学教授或医生的个人收入上，这种正外部性是市场失败的一种情况。还有一种情况是负外部性，如拥挤、污染、犯罪等问题给社会带来的成本，也不一定由施加这些负影响的人来承担。存在外部性的时候，市场在配置资源和决定资源的空间分布的过程中，的确是有市场失败的，其结果不是最优的，这时候市场需要得到来自于政府的干预。什么是正确的政府干预呢？正确的政府干预方式应该是，应用一些政策来扩大城市的正外部性，包括人力资本的提升、发展教育、提供公共文化基础设施等。与此同时，政府可以通过一些管理的办法来减少负外部性。比如说在交通方面，可以征收拥堵费，征收牌照税；在环境治理方面，可以对排污进行征税。2015 年非常重要的一
9、件事就是新环保法的实施，排污的收费方式要做一个重大的改变，改为按日收取，这样就把污染的负面成本纳入到个人决策和企业生产的成本考虑里面。 （参见图 1 中右边两列）这里，我想强调政府作用的结果。我们来比较两种状态，一种是完全自由市场经济，无政府的状态；另一种是有政府干预的状态。我想特别强调的是，在有政府干预的情况下，正确的政策应该是扩大正外部性和减少负外部性。这时个人和企业在本地居住或生产的收益更大，而成本更小了，他们会更愿意选择在本地居住或生产。也就是说，在一个良性的政府干预的市场经济下，政府的职能是在扩大这个城市的好处，而减少这个城市的坏处，政府的作用不是把城市做小，而是把城市做大，这跟当前
10、政府采取的限制城市规模的政策导向是截然相反的。如果有了刚才讲的市场和政府的良性互动的话，每个个体都在决定自己在哪里生产、哪里生活、哪里就业，这就决定了这个国家城市化的水平和速度，也决定了这个国家的城市体系有大城市、有小城市、也有乡村。进一步就能推出一个结果，一个国家在统一的市场下，在生产要素根据效率原则可以自由流动的情况下，一定是经济活动和人口在空间上的高度集聚，这是现代经济的一个共同特征。而在空间高度集聚的情况下，导致被政府和社会各界所认为的结果，就是经济发展似乎是“不平衡”的。在这个分析框架下，继而能够推出三个目标即“统一、效率、平衡”之间的矛盾。由于统一的国家让统一的市场来决定资源配置，
11、价格由市场供求加上合理的政府干预决定，每个人都有自己的选择权，包括移民的权利，企业选址也没有制度上的壁垒。个体在衡量自己的收益和成本比较的过程中，都在最大化自己的效用或企业的利润，在统一和效率都实现的情况下，资源在空间上的配置一定是高度不均匀的，这也是人们通常理解的“不平衡” 。所以统一、效率和平衡三者之间存在一个“不可能三角” 。换言之，在统一、效率和资源均匀分布意义上的“平衡”三者之间存在矛盾的情况下，如果要三者都追求，不可能。如果经济政策是追求经济资源和人口在空间上的均匀分布，那么就得至少放弃掉前两个目标中的一个。历史上，曾经有些大国出现过解体，这时经济资源的空间集聚在很大程度上被阻止，
12、但经济效率也同时被损失了，这不是世界的主流。相反，国家间通过经济一体化来追求市场统一和规模经济却是主流，其中最有代表性的就是欧盟的一体化进程。而在一国内部，虽然政治统一，但经济上如果存在市场分割，就会阻碍资源的流动，这样实际上也同时放弃了效率。具体而言，用政府的行政干预限制大城市发展，用大量转移支付、财政税收的优惠鼓励企业到中小城市发展，全国各地都在搞工业园，结果是工业园遍地开花，经济资源表面上是均匀分布了，但是也就没有效率了。如今新城建设如火如荼，根据国家发改委的统计，即便不考虑已经是城市人的人，现在全国各地新城规划的总人口是 34 亿。动用政府的力量来做所谓的中小城镇的发展和经济资源均匀分
13、布所带来的结果最终是什么？当前中国均匀分布的区域发展政策和新城建设所带来的严重的低效率，已经给我们作了回答。那么， “统一、效率和平衡”之间的矛盾到底是否有解？我认为是有解的，关键是怎么理解这个平衡，很多老百姓和政府官员对平衡的理解就是经济资源的均匀分布，实际上对经济发展来讲，更加重要的平衡应该是人均收入的均等化。图 2 是世界银行的世界发展报告 2009里的一张图，横轴是每个国家经济发展所处的阶段，纵轴是这个国家不同地方之间在人均 GDP 意义上的差距。我们可以看到，这些国家都走过了一个倒 U 形的曲线：经济发展的早期，这些国家人均 GDP 大概在 5000 美金左右之前的阶段，地区间差距的
14、确是扩大的，但是随着经济的进一步发展，地区差距进一步缩小了。为什么会经过这样一个过程呢？经济学告诉我们，资源的区域间再配置的均衡结果就是人均收入的区域间均等化，如果存在差距，人们就继续流动，流动到在任何一个地方生活都一样为止，只要我们相信市场的力量，相信人口自由流动最终带来人均收入的收敛；而恰恰是人口的自由流动能够实现区域间真正意义上的平衡发展。当然，这种意义上的平衡发展，它的前提是经济资源在空间上的高度集聚。为了具体做对比，我们先来看美国。在美国，每个州在全美的 GDP份额和人口份额都是高度一致的。份额最多的州可以占到全国 15%的 GDP 和人口，而排名后面的一些小州，总人口只有五六十万，
15、它的经济活动和人口的空间分布是非常不均匀的，但是由于每个州在全国的 GDP 和人口份额是高度一致的，我们通过很简单的数学推算就可以得出，州之间的人均 GDP 几乎是一样的，这样的结果是不是很好呢？很好，有的地方发展工业和服务业，有的地方专业化于农场和旅游业。再来看中国。中国的每个省在全国的 GDP 所占份额差距比美国小很多，同时，每个省所占的 GDP 份额和人口份额差别非常明显。同样，我们通过很简单的数学推算就可以得出，中国的省之间的收入差距必然非常大。对此，人们一直有一个非常严重的误解，认为中国的区域间发展不平衡，是由于经济高度向沿海发达地区集聚所导致。实际上，中国真正的问题在于，由于存在各
16、种政策的阻碍，人口的集聚落后于经济的集聚。如果人口的集聚和经济的集聚是同步的，区域间的人均 GDP 是趋于一致的，而且各个地区的经济各有特色，分工很明确，则地区之间加强经济的分工与合作，反而有利于国家的统一。公共政策：理性、公正与效率的兼顾说明城市化和区域经济发展的具体问题后，我想借这个话题讨论一下公共政策的原则问题。现在围绕中国公共政策问题的观点五花八门，但我认为讨论这些问题之前，要把讨论的基础打好，先建立一些公共政策的原则。（一）理性我要提的第一原则就是理性原则，而这个理性原则的基础就是社会科学的研究。我认为，在社会科学的研究到公共政策的政策建议过程中，需要有三个要件，这三个要件分别是理论、数据和国际经验。首先来说理论。公共政策的本质是要通过政策相关变量的变化影响另一个（或一组）结果变量。从一个因素到另外一个因素的影响和作用机制是要有理论分析的。坦率地讲，中国绝大多数的政策问题，既有的社会科学理论已经够用了。当然，我不能说现有的理论可以解决所有问题，而是说如果把现有的社会科学的理论用好，已经可以解决很多问题。为此，中国特别需要进一步吸取人类共有的社会科学知识，这些社会科学知
