土地利用规划调整完善技术思路

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1、1中国土地勘测规划院 贾克敬 2016年6月太原土地规划调整完善关键技术第一部分土地利用规划土地利用规划调整调整完善完善23关键词123“一个”有序：依据有关法律法规、现行土地利 用总体规划和二调最新成果，遵循统一的标准、 时点、底图、用地分类和成果规范有序推进。“两个”防止：防止地方借机大规模调规，防止 规划调整完善演变成规划修编或重编。“三项”任务：一是科学论证耕地保有量，二是 有序推进“三线”划定，三是及时更新规划数据库。快速快速高效高效有序有序4城市开发边界城市开发边界 永久基本农田永久基本农田 生态保护红线生态保护红线处理好几个关系与规划中期评估的与规划中期评估的关系关系：是调整完善

2、重要前提和基础前提和基础。上下级规划之间的关系：上下级规划之间的关系：自上而下、上下结合、统筹协调、 充分衔接与“三线”划定的关系：与“三线”划定的关系：结合规划调整完善，统一部署、分步推进与“多规合一”的关系：与“多规合一”的关系：结合“三线”划定，以土地规划为“底盘”，推进“多规合一”与规划数据库的关系：与规划数据库的关系：及时更新，促进土地信息化管理6一、工作背景中央要求三中全会决定强调：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。尊重、顺应和保尊重、顺应和保 护自然资源环境护自然资源环境节约优先保护优先自然恢复为主市场市场政府政府优化“三生”空间四化协调发

3、展7工作背景二次调查二次调查结果表明：耕地高于全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）编制时18.31亿亩现状和18.05亿亩规划耕地保有目标。20.3101020第一次全国土地调查 第二次全国土地调查耕地2亿亩8一、工作背景二次调查成果我国人口多、耕地少的基本国情没有改变，仍有相当数量质量较差的耕地。8474万亩东北、西北地区的 林区、草原及河流 湖泊最高洪水位控 制线。9工作背景二次调查成果二次调查成果反映的新情况迫切需要通过调整完善土地规划加强管控。25度以上坡地6471万亩10工作背景二次调查成果二次调查成果反映的新情况迫切需要通过调整完善土地规划加强管控。建设用地增速较快布局

4、失衡利用粗放效率不高中央政治局审议通过的关于第二次土地调 查主要情况的汇报要求：“在完成全国 土地利用总体规划纲要（20062020年） 中期评估的基础上，依据二次调查成果数 据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面 积和建设用地规划规模等，切实维护规划的 严肃性和可操作性。”11一、工作背景二次调查汇报12二、工作任务-1做好土地利用规划中期评估运用2013年变更调查数据，将中期评估 有关数据和评估结果进行调整更新；根据中央新的要求，提出完善规划实施 管理建议。13二、工作任务-2合理调整完善规划目标和控制指标耕地基数基本农田建设用地二次调查数据校核从严制 定逐级分 解14二、工作任务-3优化

5、土地利用空间布局严格控制特大城市 报国务院审批城市 中心城区规模原则 不增加建设用地规模 城市发展战略和定位 资源环境承载能力 人口增长趋势城镇周边和交通沿线 集中连片、质量等级高、 土壤环境安全的优质耕地现行规划基本农 田保护区为基础15二、工作任务-4推进“三线”划定和“多规合一” 结合规划调整完善：优先划定永久 基本农田保护红线，优先划定生态 保护红线，合理确定城市开发边界。 探索有条件地区“多规合一”：试 点地区结合“三线划定”，以土地以土地 利用总体规划为底盘，利用总体规划为底盘，推进“多规 合一”。16三、方法步骤以最新土地调查成果为基础以最新的二次调查成果及其连续变更到2013年

6、的数据为基础，依据统一的标准、时点、底图、用地分类和成果要求进行。17三、方法步骤-1坚持保护优先、统筹兼顾。耕地保有量基本农田保护面积调整 增加林地、草地、湖泊、湿地等生态用地严格 保护生产、生活、生态用地统筹 安排合理的空间开发格局合理的空间开发格局引导 形成（一）耕地保有量调整1. 实施情况2013年末全国实有耕地面积20.27亿亩，没有突破纲要确定的耕地保有量目标，但各省（区、市）的情况有差异。2006-2013年，东部沿海省份耕地减少普遍快于纲要安排的进度，中西部省份耕地减少普遍低于纲要安排的减少进度。（一）耕地保有量调整2、调整思路总原则：总原则：实有耕地面积基本稳定、耕地数量质量

7、并重，做到保护优先、应保尽保。二次调查 耕地增加二次调查 耕地减少除由于国家相关规划确定国家相关规划确定 的生态退耕的生态退耕等因素需要相 应核减保有量外，其他耕 地原则上都应予以保护耕地保护目标原则上不低 于二次调查查明的现状耕 地面积纲要 耕地数据调整公式：2020年耕地保有量年耕地保有量2013年年耕地面积耕地面积纲要纲要安排耕地减少量的剩余量安排耕地减少量的剩余量已明确认定的污染耕地面积已明确认定的污染耕地面积生态退耕面积生态退耕面积其他特殊因素需减少的耕地面积其他特殊因素需减少的耕地面积变更调查已认定为现状耕地的占变更调查已认定为现状耕地的占补补平衡平衡储备储备库耕地面积库耕地面积（

8、二）基本农田保护目标调整1、实施情况。各省（区、市）基本农田保护面积 稳定在纲要确定的目标以上。 存在的主要问题： （1）部分地方城市周边、道路沿线的优质耕地 应当划入基本农田但尚未划入； （2）多数地方基本农田的地类构成中，包括了 部分非耕地； （3）部分基本农田为位于25度以上的坡耕地， 或河滩地。（二）基本农田保护目标调整2、调整思路总原则：总原则：各省（区、市）永久基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护，做到数量不减少、质量有提高。与耕地保有量目标调整做好协调。具体调整思路：在基本农田保护数量上在基本农田保护数量上，调整后2020年耕地保护目标高于高于纲要2020年耕地保护目标的

9、省份，将新增耕地中质量等级较高的耕地划入基本农田，适当增加基本农田面积，提升基本农田质量；调整后2020年耕地保护目标低于低于纲要2020年耕地保护目标的省份，基本农田面积原则上不减少，适当提高基本农田保护比例。具体调整思路：在基本农田布局上在基本农田布局上，保持现有布局基本稳定，同时，依据二次调查和耕地质量等别评定成果，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护，最大限度地保障粮食综合生产能力；对基本农田中存在25度以上的坡耕地或可能影响行洪安全的河滩地，在确保基本农田数量不减少、质量有提高的前提下，可适当调整基本农田布局。（三）建设用地规模和布局调整1、实施

10、情况。截至2013年底，全国规划新增建设建设用地用地指标已使用74%，快于规划安排，剩余空间仅2016万亩；城乡建设用地城乡建设用地指标使用较快，已接近规划目标，仅剩余182万亩；由于各地规划安排农村居民点复垦任务较纲要超出1845万亩，城镇工城镇工矿用地矿用地空间尚有一定剩余。各省（区、市）建设用地使用情况差异较大，部分地区已接近或突破规划目标。调整公式：2020年建设用地总规模年建设用地总规模 2013年建设用地总规模年建设用地总规模+纲要纲要安排建设用地增加规模的剩余量安排建设用地增加规模的剩余量+实施国家区域发展战略需要增加的建设用实施国家区域发展战略需要增加的建设用 地规模地规模+其

11、他特殊因素需要增加的建设用地规模其他特殊因素需要增加的建设用地规模实施国家区域发展战略需要增加的建设用地规模：规划实施期间已明确的实施京津冀协同发展、支持新疆和福建加快发展、国家级新区建设等发展战略，适当增加部分省份建设用地规模。暂不考虑尚未明确的实施长江经济带和“一带一暂不考虑尚未明确的实施长江经济带和“一带一路”区域发展战略的新增用地需求路”区域发展战略的新增用地需求。其他特殊因素需要增加的建设用地规模：规划实施期间因灾后重建等特殊需要，以及个别规划建设用地规模已经用尽等特殊情况。需要注意的是：建设用地布局的调整应体现生态文明建设、新型城镇化和新农村建设应体现生态文明建设、新型城镇化和新农

12、村建设 的战略要求的战略要求：一是坚持以资源环境承载力评价为基础，加强与 新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接；二是坚持保护优先生态优先；三是深入贯彻落实节约集约用地要求；四是适应城乡统筹发展和新农村建设需要；五是合理调整产业用地结构。29三、方法步骤-2坚持上下结合、充分衔接。国家层面调 整 全 国 纲 要 指 标 与 目 标撰 写 省 级 耕 地 等 调 整 方 案明 确 各 级 任 务 成 果 要 求整体考虑、实行联动、紧密衔接省级层面及102个城市依 据 二 次 调 整 成 果根 据 分 省 规 划 指 标 及 要 求形 成 工 作 方 案 调 整 草 案 上 报30三、方法步骤-

13、3多方协同、划定三线。城市开发边界城市开发边界永久基本农田永久基本农田生态保护红线生态保护红线会同住建部门会同住建部门会同农业部门会同农业部门会同环保部会同环保部门门31（一）永久基本农田保护红线划定以现行土地利用总体规划、二次调查成果 和耕地质量等别调查与评价为基础 利用“一张图”和国土资源监管平台梳理汇总城市周边、道路沿线未划入基本 农田保护区的现有耕地数量、质量及分布 联合相关部门实地核查2014年10月28 日，国土部和 农业部联合下 发128号文，明 确永久基本农 田划定要求。32永久基本农田划定 永久基本农田永久基本农田= =基本农田实施永久保护基本农田实施永久保护概念概念 修正“

14、划远不划近，划劣不划优”现象，修正“划远不划近，划劣不划优”现象， 将优质耕地、集中连片耕地划入基本农田。将优质耕地、集中连片耕地划入基本农田。目标目标 两部组织两部组织 106106个重点城市周边的永久基本个重点城市周边的永久基本 农田划定；省（国土、农业）负责本省行农田划定；省（国土、农业）负责本省行 政区包括其他城市周边和其他区域划定政区包括其他城市周边和其他区域划定。分工分工 城镇从大到小、空间由近及远、耕地质量城镇从大到小、空间由近及远、耕地质量 等别和地力等级由高到低。等别和地力等级由高到低。次序次序33永久基本农田划定针对城镇规划建设用地与优质耕地高度重叠、基本农田划远不划近等问

15、题。提出在城乡建设上要尽量少占良田，引导各地走串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展之路。要求在已有划定基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。34永久基本农田的划定要求：按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别 和地力等级由高到低的顺序，将通知中重点地 区耕地优先划为永久基本农田，将不符合划定要求 的耕地划出永久基本农田。优先划为永久基本农田的耕地：城镇周边和交通沿 线那些尚未划入，质量等别和地力等级达到本地区 平均水平以上的耕地；新建成的高标准农田；其他 应当划入但尚未划入的耕地。可以划出永久基本农田的耕地：纳入国家生态退耕 总体方案中的

16、耕地；经有关部门评价认定的受严重 污染耕地；自然损毁的耕地。 35永久基本农田划定先从500万以上人口特大城市、省会城市、计划单列市开始，全国永久基本农田划定和成果完善工作将于2016年底前全面完成。要与城市开发边界和生态保护“红线”划定等工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。36时序时序协同协同永久基本农田划定要在已划定基本农田的基础上，依据第二次土地调查、土地利用总体规划、土地整治规划、全国耕地质量等别评定、县域耕地地力调查与质量评价成果，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求开展划定。37基础基础永久基本农田划定“城市周边”是概念性的依据城市中心城区的控制范围和乡级规划图层综合确定38永久基本农田划定叠加现状图层，明确未划入基本农田（规划）耕地39控制范控制范 围内耕围内耕 地面积地面积其中未划入