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1、反思当前城镇化发展中的五种偏向2012-09-20 15:12:44 来源：中国人口科学 浏览次数：173导读：未来必须反思这些城镇化偏向，克服城镇化失衡，推动智慧城镇化，实现城镇化的可持续发展。为此，要通过深化财税体制的改革、构建城市财权与事权相匹配的城市财政体制，改变城市政府过度依赖“土地红利” ，高地价推高房价的偏向。城镇化是关系中国经济发展转型的重大战略问题。国家“十二五”规划明确提出， “要积极稳妥推进城镇化” ， “坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展” 。2011 年，中国城镇化率达到51.27%，实现了中国社会结构的历史性转变。相比国外城镇化进程
2、，中国30 年城镇化进程较为迅速。然而，当我们在为中国城镇化“跨越式”发展而高兴的同时，也在担心中国城镇化发展是否可持续？健康可持续发展的城镇化必须建立在产业支撑和实体经济的坚实基础上，实现城镇化与工业化、农业现代化和信息化的“四化”协调发展。首先，城镇化要与工业化、与制造业由大向强转变相协调，城镇化要建立在以制造业为基础的实体经济基础上，防止“产业空心化” 。要防止脱离实体经济、没有产业支撑的拉美式城镇化陷阱，大力优化城镇实业经营环境，发展服务业尤其是高端生产服务业，推进制造业转型升级，巩固城镇化的实体经济基础。其次，城镇化要与农业现代化相协调，加快城乡统筹，通过现代化释放更多劳动力，促进城
3、乡互动协调发展。国家“十二五”规划明确提出， “在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是十二五时期的一项重大任务” 。未来城镇化发展要以城乡统筹为导向，通过工业反哺农业、城市支持农村，缩小城乡差距，推进农业现代化，促进城乡互动协调发展（辜胜阻等，2009） 。第三，城镇化要与信息化相协调，在城镇化进程中通过建设智慧城市来提高城镇化质量和获取城镇化发展红利。世界银行在2030 年的中国报告中认为， “智慧城镇化”是中国未来城镇化发展的重要方向。实践表明，发展智慧城市，是提高城镇化质量、推进内涵型城镇化建设的重要举措。如据世界银行测算，一座百万人口智慧城市的建设，在投入不变的前提下实施全方
4、位的智慧化管理，将使城市的发展红利增加3 倍（张伟，2011） 。一、当前城镇化进程和城市发展中的“五大偏向”改革开放以来，中国城镇化快速发展，但是也需要反思在城镇化过程中的过度依赖土地财政、人口过度集中于大城市、过多的非家庭式城乡人口迁移、过高的半城镇化和城市间恶性的 GDP 硬实力竞争等多种偏向。（一） 城市政府过度依赖“土地红利” ， “土地财政”使过高地价推高房价，城市房地产形成高度“泡沫”态势“分税制”改革后，受限于地方政府财权与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源，但也造成城市政府的“土地财政依赖症” （见表1） 。一方面，土地财政推高了房价，加剧了房地
5、产的“泡沫化” ，过度透支了居民消费能力，北京、上海、广州等特大城市阻碍了人才进入，制约了城镇化长期发展。如实证研究发现，地方政府对土地财政的依赖程度越高，在其他条件相同的情况下，该城市的房价指数也越高，即政府对房价的上涨可能存在较为显著的推动作用（张双长、李稻葵，2010） 。另一方面，也形成了城市“征地 卖地 收益”的粗放式土地经营模式，造成了土地资源的极大浪费。如有统计显示：20002009 年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加了28.7%（周慧兰、曹理达，2011） ，使城镇化发展面临着不可持续的风险。表1 20012010年全国土地出
6、让金数据汇总年份200 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20101地方财政收（亿元） 1296241754216412 5884 7677 13000 9600 16000 27000土地出让金（亿元） 7803851598501189315101 18304 23573 28650 32581 35383占地方财政收入比例（%）16.628.455.053.9 39.0 41.9 55.2 33.5 63.4 76.6资料来源：张燕君等（2012）：土地制度与“土地财政”对房价上涨的影响及平抑对策 ， 理论导刊 ，第2期。（二）城镇化过度依赖超
7、级城市、特大城市而不是大都市圈，人口过度集中于特大城市造成“大城市病”的集中爆发中国城镇化在高速发展的进程中，人口过度集中于超级城市和特大城市，如农民工总量的65.4%集中在东部地区，其中外出农民工的64.7%集中在地级市以上城市（国家统计局，2012） ，导致城镇发展规模并不均衡。一方面给大城市带来了交通堵塞、环境污染、资源紧张、城市贫富两极分化等“大城市病”的困扰；另一方面也导致中小城镇的规模过小，缺乏集聚效应。如占国土面积超过70%的西部地区城市比重却不到30%，城镇化水平只有38. 3%，中西部地区中小城市反思当前城镇化发展中的五种偏向发展非常不足（见表2） 。城市的资源环境承载力是有
8、限的，城市的发展规模超出了原有的组织管理能力和资源环境承载力时，就必然降低城市居民生活质量，影响城市功能正常运行和可持续化发展。如有统计显示，全国667 个城市，约有2/3 的城市交通在高峰时段出现拥堵，2/3 的城市被“垃圾围城” （陈文胜、王文强，2011） 。有研究发现，受制于城市管理模式滞后、城市公共服务供给落后于居民消费升级需要，城镇化水平在50%70%之间将是“城市病”的爆发期（张忠华、刘飞，2012） ，为此国家“十二五”规划纲要明确提出要“预防和治理城市病 ”。表2中国分地区城镇化水平及人口流动现状地区 东部 中部 西部数量 比重（%）数量 比重（%）数量比重（%）国土面积（万
9、平方公里）105.2 10.9167 17.4 686.771.6城镇发展城市个数 263 40.2 226 34.5 16625.3特大城市 54 44.3 38 31.1 30 24.6大城市 40 33.9 47 39.8 31 26.3中等城市 72 47.7 38 25.2 41 27.1小城市 97 36.7 103 39.1 64 24.2十大城市群分布 6 3 1城镇化率（%） 56.2 43.0 38.3人口流动输出地农民工占全国比重（%）42.7 31.4 25.9外出农民工（%） 31.6 36.6 31.8本地农民工（%） 61.4 22.7 15.9输入地农民工就业地
10、域分布（%）65.4 17.6 16.7资料来源：城镇发展的数据来自辜胜阻等，2010；人口流动的数据来自国家统计局（2012）：2011年农民工监测调查报告 ，国家统计局网站。（三）过度依赖人口非家庭式迁移和异地转移，大量“钟摆式”和“候鸟型”人口流动造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”的巨大社会代价目前，中国两亿多农民工中，已婚者占73.4%，其中外出农民工已婚者达58.2%，但近80%农民工是单纯劳动力转移而非家庭迁移（国家统计局，2012） ，家庭生活重心保留在农村，并且多在假期和农忙期间返乡，预期自己年老、生病、失业时仍将返回农村，从而呈现显著的“钟摆式”和“候鸟型”流动模式。这种单
11、纯的劳动力异地流动带来了沉重的社会代价：首先，牺牲了“三代人”的幸福。据统计，在农村人口中，约有5 000 万留守儿童，4 000 万留守老人和4 700 万留守妇女（刘杰，2011） ，农民工自身缺乏家庭幸福感，留守长辈的劳动和精神负担加重，留守儿童的教育、心理、安全等问题突出。其次，带来了严重社会隐患。在农村壮年劳动力转移之后，农村空心化问题日益突出，社会治安状况堪忧，而务农重任落在妇女和老人身上，又进一步制约农业现代化的发展。（四）过度依赖“人口红利”和农民工不彻底转移的“半城镇化”发展模式，造成农民工权益缺失中国当前的“半城镇化”突出表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全
12、融入城市，身份得不到确认，只是简单实现了职业转换和地域转移。这导致城市对农民工是“只用一时，不管终生” ， “经济上接纳，社会上拒绝” ，难以享受到与城镇居民平等的公共服务和社会权益。调查显示，目前外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%。同时，企业对农民工是“取而不予，用而不养” ，与城市劳动者相比面临“同工不同酬，同工不同时，同工不同权”的不公平待遇，农民工多从事脏、累、苦、险性质工作，员工待遇差。如当前41.3%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，这些农民工每人月均居住支出335 元，占其月
13、均收入的16.0%（国家统计局，2012） 。（五）在城镇化进程和城市竞争过程中，过度重视 GDP 等硬实力和高楼广场等硬环境，忽视软实力和软环境，城市间形成 GDP 恶性竞争局面如果说 GDP 规模、高楼大厦，道路交通是城市的“硬实力”或“硬环境” ，那么城市精神文化、居民道德修养和城市社会服务等就是城市的“软实力”或“软环境” 。对于城市发展而言，软实力具有双重功能，对内它担负着维持城市可持续发展的重任，对外它是增强城市竞争力的核心要素（金周英，2008） 。没有“软实力”或者“软实力”不好的城市，和计算机的裸机一样是没有活力的。但是，当前中国城镇化发展过程中，偏重于进行 GDP 规模、高
14、楼大厦、道路广场等“硬实力”竞争，而忽视了“软实力”和“软环境”建设：重 GDP 规模，轻民生幸福；重“大拆大建” 、 “推倒重来” ，轻传统保护；重“贪大求洋” 、 “攀高比新” ，轻人文关怀；重“形象工程” ，轻功能效果。古希腊哲学家亚里士多德曾说，人们为了活着而聚集到城市，为了生活得更加美好而居留于城市。城市间 GDP 恶性竞争扭曲了城市发展的目的，忽略了改善民生、让居民生活更美好的本质。竞争导向的扭曲，一方面导致城市记忆的消失、千城面貌趋同， “南方北方一个样，大城小城一个样，城里城外一个样” ，缺乏居民文化认同感和对外的文化吸引力，城市精神衰落；另一方面也导致许多市政设施使用率低，建
15、设资金浪费。据统计，全国的城市和建制镇中，约1/5 存在铺张浪费的“形象广场” （冯华，2006） 。二、改变城镇化失衡实现可持续发展的战略思考改变城镇化失衡，推动中国城镇化可持续发展，需要着力避免当前城镇化过程中的多重偏向，让中国城镇化健康发展。（一）要深化财税体制的改革，改变城市政府对土地财政的过度依赖，形成多层次的住房供应体系，使房地产“去泡沫化” ，让房价回归合理价位土地财政是不可持续的，依靠土地财政推动城镇化建设也非长久之计。要坚持事权与财权相匹配的原则，合理界定中央政府与地方政府的公共服务职责。探讨扩大地方政府发行城镇建设债券试点，研究开征保有环节房地产税等税种，吸引民间资本参与城
16、镇建设，逐步取代城镇建设依赖土地出让金的局面。要积极推行“扁平化”的财政体制改革，改变地方政府“土地财政依赖症” 。未来应该继续在省以下启动和推动“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式的改革。要构建城镇多层次的住房供应体系，逐步挤压房地产“泡沫” 。就像车市一样，有低档、中档、高档，满足不同人群的需要，房地产市场也需要构建一个包括高端、中端和低端商品房，保障房的多层次的住房供应体系。要借鉴国际经验，探索利用法律、税收、金融等措施调控社会闲置房源，减少空置率，抑制投资性住房需求，加强房价管控，使房价回归合理。（二）要采取均衡城镇化发展模式，大都市与中小城市协调共进，对“大城市病”进行标本兼治引导农村剩余劳动力有序流动、合理分布，有助于提升城镇化整体效益、减少“大城市病” 。要实施均衡城镇化战略，在以大城市为依托发挥大都市圈规模效应和集聚效应的同时，重视在都市圈以外地区发展中小城市和县城，推进农村城镇化（辜胜阻等，2010） 。依托县城发展一批中小城市、推进据点式城镇化：在100 万人口以上的大县把城关镇发展为3
