某律师事务所政府和社会资本合作（PPP）模式解读演示PPT

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1、某律师事务所 政府和社会资本合作 （PPP）模式概述,一、背景及概念介绍,二、法律法规及政策框架,三、法律风险及管控,目录 Contents,2015-9-14,四、 相关业务拓展,一、背景及概念介绍,2015-9-14,2015-9-14,（一）背景介绍2014年今规范化发展阶段2004 年至 2013 年“黑猫白猫”的阶段1995 年至 2004 年“摸着石头过河”的阶段,中共十八大、特许经营立法PPP 模式倡导者做好顶层设计2004 年建设部 “126 号令”实践与理论共识初步成型1995 年广西来宾 B 电厂2002 年北京市第十水厂,（一）背景介绍,“摸着石头过河”的阶段,这一阶段，

2、PPP 模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国， 与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从 1995 年开始，在国 家计委的主导之下，广西来宾 B 电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个 BOT 试点项目相继开展。2002 年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂 BOT 项目。,2015-9-14,“黑猫白猫”的阶段,2004 年，建设部颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法（下称 “126 号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业。各级地方政 府也纷纷以 126 号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政 策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营

3、项目开发。 因其显著的实用主义特征，我们称之为“黑猫白猫”的阶段。,（一）背景介绍,规范化阶段,中共十八大确定落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设 施投资和运营”的改革举措。 2014 年 5 月，财政部政府和社会资本合作 （PPP）工作领导小组正式设立。国家发改委也在2014年 5 月份推出了 80 个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息 基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特 许经营。其中最为引人注目的，莫过于特许经营管理办法的正式出台。PPP 模式的制度化建设终于正式提上议事日程。2014 年也因此被不少业内 人士视为 P

4、PP 模式在中国的“发展元年”。我们将2014年及其以后的若干 年称作中国式 PPP 的规范化发展阶段，不仅是基于现状的一个预测与展望， 更是对 PPP 模式的最新倡导者做好顶层设计，补上重要一课的期待。,2015-9-14,2015-9-14,（二）概念介绍,PPP是什么,为什么要实施PPP,如何实施PPP,2015-9-14,（二）概念介绍,PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中文直译为公私合营或公 私合作，泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。其应用领域 为公共产品或服务的制造与供应，是对传统意义上应由政府负责并主导的 社会服务体系的补充或替代

5、。在合理有效的PPP 模式下，政府部门与社会 资本之间基于一系列协议安排，有望构建一种平等合作的伙伴关系，以风 险分担、利益共享为原则，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥 公私双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产 品或服务的制造与供应。,起源,PPP二十世纪九十年代发源于英国，在英联邦国家和地区得到广泛运用，除 最常见的道路、桥梁、水务、供热、机场、港口等基础设施领域外，在医 疗、公共安全（监狱）、国防、教育、养老、体育场馆等领域也得到广泛 运用。,（二）概念介绍,公共产品或服务建立伙伴关系（PPP协议）,结语 Conclusion公共服务政府部门2015-9-1

6、4,利益诉求社会资本,2015-9-14,（二）概念介绍权威释义财金【2014】76号：“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”发改投资【2014】2724号：“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”,结语 Conclusion2015-9-14,（三）相关概念PPP模式-

7、反映更为广义的公私合作关系，除了适用于新建基础设施和社会事业项目外，还包括既有公共服务类国有企事业单位的混合所有制改革和私有化。更加强调发挥政府与市场的合力。,BOT模式-BOT模式属于典型的PPP，也是最便于操作的PPP模式。-绝大多数任务由社会资本自行承担，政府则主要实施监管和提供必要的政策。BT模式-BT模式属于带资承包性质，不属于PPP范畴。-社会投资者不承担生产或提供公共服务的工作，投资建设与运营 脱节。,二、法律法规及政策框架,2015-9-14,4. 部门规章规范性文件,5. 司法解释6. 党的政策2015-9-14,（一）概述1. 法律2. 行政法规3. 国务院公文,25个,2

8、部2部7个,1个1个,（二）重点解读,2015-9-14,法,律,预算法1 强化预算约束，加强对预算管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度；2 确立全口径预算体系，健全透明预算制度；3 加强人大审查监督（经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整，且应向社会公开）。,行政诉讼法1 从争议解决的角度为PPP/特许经营协议奠定法律制度基础。2 第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。,2015-9-14,（二）重点解读行政法规,政府采购法实施条例 PPP项目应

9、由政府采购的应依据采购法和本条例进行采购。第七条：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采 用招标方式采购的，适用招标投标法及其实施条例；采用 其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。招标投标法实施条例 第九条：作为业主单位的政府部门可以直接招标项目投资人且无 需设定施工资质条件，如相关大型建筑施工企业中标，则可依据 规定直接与所设立项目公司签订工程施工合同；如相关财务投资 人中标，则可通过再次招标方式确定项目施工单位。,（二）重点解读国发201320号.加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见，推动公共服务提供主体和提供方式多元化。推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信、铁路领域。

10、2015-9-14,国发201335号要通过完善扶持政策，吸 引更多民间资本，培育和 扶持养老服务机构和企业 发展。国发201336号政府应集中财力建设非经 营性基础设施项目，要通 过特许经营、投资补助、 政府购买服务等多种形式， 吸引包括社会资金，参与 投资、建设和运营。,国发201333号向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。国发201443号推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。,2015-9-14,（二）重点解读国发201445号

11、.政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作。,（国发201460号）鼓励社会资本投资城镇供 水、供热、燃气、污水垃 圾处理、建筑垃圾资源化 利用和处理、城市综合管 廊、公园配套服务、公共 交通等市政基础设施项目。,财金201476号首次在规范性文件中提 出PPP模式。推广运用 PPP的重要意义；做好 PPP项目示范；履行财政 管理职能；加强组织建 设。,财金2014113号规范项目识别、准备、 采购、执行、移交各环 节操作流程。 对（PPP模式项目实际操 作产生积极正面推动作 用。,财社2014105号推

12、进政府购买养老服务与 逐步使社会力量成为发展 养老服务业的主体相结 合。财预2014351号对适宜开展政府与社会资 本合作(PPP)模式的项目， 要大力推广 PPP模式； 通过 PPP模式转化为企业 债务的，不纳入政府债务。,（二）重点解读发改投资20142724号就PPP的操作、合同作出指导。对PPP实施中的主要原则、项目范围及模式以及工作机制等发表指导意见。2015-9-14,财税201455号企业投资经营符合公共 基础设施项目企业所得税 优惠目录规定条件和标 准的公共基础设施项目， 可享受企业所得税“三免 三减半”优惠。财金2014112号确定天津新能源汽车公共 充电设施网络等30个PP

13、P 示范项目，其中，新建项 目8个，地方融资平台公 司存量项目22个。,发改基础2014981号推出基础设施等领域鼓励 社会资本参与的80个项目 涵盖铁路、公路、港口等 交通基础设施。六部委第25号令对能源、交通运输、水利、 环境保护、市政工程等基 础设施和公用事业领域的 特许经营活动进行具体规 定。,（二）重点解读财综201496号政府购买服务定义。规定了购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买方式和程序、预算和财务管理、绩效和监督管理等内容。2015-9-14,财金2014156号通知提出 PPP合同管理的 核心管理和加强 PPP合同 管理的要求。对PPP项目合同共性条款 和机制作原则性介

14、绍。国办发201542号鼓励融资平台公司存量公 共服务项目转型为政府和 社会资本合作项目TOT， 合理选择BOT、BOO等运作 方式。,（二）重点解读,司法解释 关于适用若干问题的解释（2015年4月20日第1648次会议通过）公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议。2015-9-14,党的文件 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)明确了废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。,三、法律风险管控,（一

15、）选择PPP项目社会投资人,2015-9-14,财政部体系和发改委体系的规定有所不同：, 财政部体系将PPP项目选择社会投资人定性为政府采购服务（财,金【2014】76号），并规定“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请 招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购”（财库【2014】 214号）；, 发改委体系并未完全将PPP项目社会资本投资人选择局限在政府,采购这个概念之下，规定“实施方案审查通过后，配合行业管理部 门、项目实施机构，按照招标投标法、政府采购法等法律 法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择 优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好 的社会资本作为合作伙伴” （发改投资20142724号）。,（一）选择PPP项目社会投资人,