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1、,安全生产行政执法程序,主讲人 何洪江 2014年3月,1,一、什么是行政执法程序,程序：为进行某活动或过程所规定的途径。包括步骤、顺序、形式、方式和时限。行政执法程序是指行政执法行为实现的空间表现形式、时间顺序和持续状态，即方式、步骤和过程。 行政执法程序是行政管理民主化、法制化的体现和反映。现代法制中的依法行政，其含义之一就是行政主体必须遵守法定程序，违反法定程序必须承担相应的法律责任。,2,二、行政执法程序的特点,行政执法程序具有以下三个共同特点： 一是法定性。 行政执法程序法定是其区别其他程序的根本所在，它是国家权力机关按照立法程序制定的行为规范。在一般情况下，它是行政执法行为有效的构
2、成要件之一。如果行政执法行为违反了程序的规定，就会发生执法行为无效、部分无效或经补正后有效的法律后果。,3,二、行政执法程序的特点,二是普遍性。 行政执法程序是法律规范的重要组成部分，表达的是国家意志，因而具有普遍的拘束力。任何行政执法人员必须严格按照程序的规定去实施相关的行为，否则，会导致程序违法，法律不予保护。,4,二、行政执法程序的特点,三是辅助性。 程序是依附于实体而存在的。如果没有实体内容，程序的规定就是一纸空文，毫无用处。行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法、步骤和过程，它围绕着实施行政执法活动的实体规范而发生作用。实体是里，程序是表，相辅相成。,5,三、程序的作用,程序的作用
3、主要表现在以下四点： 一是平衡执法机关与相对人之间的权利义务关系。由于执法机关代表国家行使权力，要体现国家的强制力和权威性，法律往往不得不赋予执法机关优越的实体性权利，如行政权利的单方意志性、先行有效性和国家强制性，这就使作为被管理者的相对人处于弱势。为了克服这种权利义务不对等现象，就需要在程序上倾向于相对人，对行政执法程序做出严格规定。,6,三、程序的作用,二是约束行政机关的执法行为，保证依法行政。现行法律赋予行政执法机关的自由裁量空间非常大，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，程序控制是保障行政机关合法、正确行使行政权利，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。一旦行政执法机关
4、违反程序，哪怕是极小的疏忽，也会影响整个执法活动的合法性，都要承担由此引起的法律后果。,7,三、程序的作用,三是保障相对人的合法权益。在执法活动中，程序对相对人合法权益的保障，是通过设定一系列的制度来实现的，如告知制度、陈述、申辩制度、听证制度、回避制度、救济制度等。通过告知相对人处罚的事实、理由及依据，听取相对人的陈述、申辩或与案件调查人员的对质，来查清事实，防止主观片面，或通过回避制度防止案件查处不公正，从而做出公平、合理的决定；即使决定失当，也可以通过复议、诉讼途径予以救济，进而保障相对人的合法权益。,8,三、程序的作用,四是可以加强廉政建设，提高工作效率。因法定程序是公开的，它使得行政
5、相对人可以及时了解行政执法工作，便于对执法机关及执法人员的监督，所以，可以有效防止行政执法人员在执法过程中的武断和专横，促进行政机关的廉政建设。此外，执法程序的法制化，可以有效地防止因执法人员素质上的差异而出现的工作拖拉等问题，提高行政执法机关的工作效率。,9,四、行政执法程序的主要内容,根据行政执法机关在执法活动中的地位，行政执法程序可分为主动型行政执法和被动型行政执法。,10,四、行政执法程序的主要内容 （一）主动型行政执法,主动型行政执法是指行政执法机关通过日常巡查、群众举报等多种途径发现违法行为，依照法律、法规的规定，按照程序对行政相对人进行的一种处罚。简单的理解，主动型行政执法就是办
6、理行政案件。 我国行政处罚法规定了简易程序、一般程序和听证程序。,11,四、行政执法程序的主要内容 （一）主动型行政执法,内容主要包括： (1)告知身份。即向当事人说明自己的身份，告知身份的方式主要是出示证件。 (2)立案。行政执法机关通过调查，对于应给予行政处罚或有违法嫌疑需要进一步调查处理的，可以立案。立案应当填写立案报告，由有关领导批准。,12,四、行政执法程序的主要内容 （一）主动型行政执法,内容主要包括： (3)取证。为了查清案情，充分掌握定案处理的根据，办案人员按照法定程序，通过询问、查帐、查阅档案、调查等合法手段取得行政相对人违法活动的证据。如物证、书证、证人证言、当事人的陈述和
7、辩解等。需要说明的是，行政处罚的听证程序可以作为取证工作的一个特殊程序。行政处罚法第 42 条规定：“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，“当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。是指对上述个案，行政机关在调查取证过程中应当运用听证程序，保证当事人合法申辩的权利。,13,四、行政执法程序的主要内容 （一）主动型行政执法,内容主要包括： (4)审批。案件调查结束后，承办人应当写出案件处理意见，报送有关领导审批。需要向上级机关报批的，还要填写案件处理报批表，按审批规定连同案卷一并上报审批。 (5)定案。行政机关对当事人的违法事实
8、经过调查，认为证据确凿、事实清楚，就可以对案件进行定性，并依法确定给予当事人某种行政处罚，按照规定程序批准后，即可定案处理。定案处理的案件应当做出处罚决定书。其内容包括：当事人的基本情况、违法事实、证据结论、案件性质、处理依据、处罚结论、交代诉权等。,14,四、行政执法程序的主要内容 （一）主动型行政执法,内容主要包括： (6)送达。交付或告知当事人。 (7)执行。执行一般有两种情况：一是做出决定的行政机关直接执行。行政执法机关在当事人不执行本机关的决定时，可以依法采取措施，保证决定的执行。二是申请人民法院强制执行。如果法律没有赋予行政机关直接的强制执行权，或者当事人拒不履行处罚决定的，行政机
9、关可以依法申请法院强制执行。简易程序应属于前者中的特殊程序。行政处罚法第 33 条规定：“对公民处以 50 元以下、对法人或其他组织处以 1000 元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场做出行政处罚决定”。对于违法事实确凿，并有法定依据，属上述范围的，行政执法人员可以不经过审批、定案等程序，直接将送达和执行合二为一，实施行政处罚。 (8)结案。行政机关的决定生效并执行完毕后，案件终结，案卷由做出决定的机关归档保存。,15,四、行政执法程序的主要内容 （二）被动型行政执法,被动型行政执法是指由当事人提出申请，行政执法机关依法受理、审查、核准等行政行为。简单的理解，被动型行政执法就是行政许可。,1
10、6,四、行政执法程序的主要内容 （二）被动型行政执法,主要内容包括： (1)申请。这是办理许可证照的必经程序，是行政相对人向执法机关及其执法人员表明意图的一种方式，也是行政执法机关办理许可证照的前提条件。 (2)受理。这是行政机关接受申请人提出的申请，并对其提出的申请进行审理过程的开始。申请人只要将按规定应提交的文件、证件全部提交，并将应填报的表格填好后，行政机关就应当受理。,17,四、行政执法程序的主要内容 （二）被动型行政执法,主要内容包括： (3)审查。这是行政机关对申请人提交的文件、证件和填写的表格的真实性、合法性、有效性进行全面审查及核实的过程。审查一般包括程序性审查、实质性审查等方
11、面。 (4)核准。经审查核实后，行政机关对申请事项做出同意的意思的表示，即为核准。核准一般应以书面的形式做出。 (5)颁发。行政机关经审查核准后，发给行政相对人申请的证照，在证照中列明核准事项并加盖行政机关的印章。 (6)公告。即行政机关在一定的范围内将核准的申请情况公示于众。,18,五、违反法定程序的表现形式,违反法定程序的表现形式多种多样，归纳起来，可分为下列五种： 一是步骤上的违反。对于法定的行政步骤，行政主体不可跳跃性遵循，少走一步或是出于其他利益需要任意增加行政程序都是违反法定程序。,19,五、违反法定程序的表现形式,二是顺序上的颠倒。行政程序中的法定程序不能颠倒。比如行政处罚法规定
12、，行政机关在做出行政处罚之前，应当告知当事人有陈述和申辩的权利，如果是在做出行政处罚决定的同时或之后才告知当事人有陈述和申辩的权利，这就是颠倒法定程序。 三是形式上的违法。主要是指具体行政行为没有以法定形式表现出来，此类情形通常表现为以口头通知代替书面告知或送达的形式。,20,五、违反法定程序的表现形式,四是方式上的违反。即行政机关没有按照法定的方式完成，主要包括：不主动表明行政执法身份，对行政违法行为先处理后取证，不向当事人说明理由，不听取当事人的意见，不告知当事人的权利，当面裁决没有加盖公章等等。 五是时限上的违反。即行政主体没有在法定期限内完成行政行为。如行政处罚法第 37 条规定，行政
13、机关对先行登记保存的证据，应当在 7 日内及时做出处理决定。行政机关在 7 日内没有做出处理决定的，就属于不遵守时限的步骤违法。,21,六、安全生产行政执法过程中应特别注意的几个方面,（一）明确管辖权。管辖权，既是一种权力，更是安全生产执法人员必须履行的义务。要在法定权力范围内履行职责，否则该处罚在程序上就是违法的。在执法过程中，不出示证件或只有一个人出示证件，在程序上就属于典型的违法，因为证件的出示是表明身份和表明其有该事项的法定管辖权。,22,六、安全生产行政执法过程中应特别注意的几个方面,（二）证据的固定保留。安全生产执法的证据一般是动态的，是做出行政处罚的重要依据，是贯穿安全生产执法全
14、过程的一项必要内容，体现了法律以“事实为根据”的根本要求，也是行政复议、法院审理确定执法活动及其合法性的基础。这就要求执法人员做出行政处罚必须以事实为依据，并对事实及形成这一事实的过程用合法的形式加以正确记载并作妥善保留。,23,六、安全生产行政执法过程中应特别注意的几个方面,（三）依法调查听证。在行政决定做出前的调查听证程序是行政处罚法最核心和最基本的问题之一，是执法过程中“先取证后裁决”原则的必然要求。行政执法人员必须全面、客观、公正地收集调查证据。对于涉及听证程序的行政决定，必须履行告知义务，这是行政相对人参与行政程序的重要形式。,24,六、安全生产行政执法过程中应特别注意的几个方面,（
15、四）在规定期限内履行执法活动。行政执法的效率与行政相对人的利益密切相关，行政执法机关违反规定期限，行政相对人即可诉请人民法院判决撤销具体行政行为或在规定的期限内履行职责。自行政诉讼法颁布实施以来，行政执法行为必须在规定期限内做出也就成为合法程序的必然要求，也是法院对行政处罚进行审查的一项重要内容，直接关系到行政机关的决定被支持还是被撤销。,25,六、安全生产行政执法过程中应特别注意的几个方面,（五） 行政执法的公开与透明。 (1)行政执法决定的公开。决定应严格按照行政处罚法安全生产违法行为行政处罚办法的规定在一定的场合，以一定的形式公开宣告或送达当事人。,26,六、安全生产行政执法过程中应特别
16、注意的几个方面,（五） 行政执法的公开与透明。 (2)决定理由的公开。随着民主意识提高，人们对行政执法的决定尤其是书面的决定要求越来越高，行政执法理由越来越成为行政程序合法性的要件之一。在日常执法中，就要求该理由应充分、明确、合乎逻辑，也要求安全生产执法人员应更慎重、更全面、更严格的依法执法。 (3)救济途径的公开。当前行政仲裁已基本消失，对行政执法的司法审查成为不可逆转的大趋势。如果执法机关不明确交代行政相对人应有的行政、司法救济途径，则属于违反程序的规定，该决定也就属于违法决定。,27,六、安全生产行政执法过程中应特别注意的几个方面,程序是实体公正的保障，安全生产监督管理部门不仅要重视对安
17、全生产实体法的熟练运用，更要重视对案件处理程序上的把握。办理安全生产行政执法案件，一定要高度重视程序的合法性，确保安全生产行政执法案件质量，避免和减少在行政诉讼中败诉，影响安全生产监督管理部门的执法形象。,28,七、行政强制,（一）行政强制的概念 行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。,
