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1、潍坊医学院人文社科院公共管理学,学习要求： 1.掌握公共政策概念、学科性质、发展趋势、类型等知识。 2.理解公共政策问题构建、政策规划设计、政策执行与评估相关知识。 3.了解本章其它相关知识。,第六章 公共政策,第一节 公共政策与公共管理 一、政策科学概述,1943年，在备忘录中提出政策科学概念 1950年，与卡普兰合著权力和社会：政治研究的框架中，首次出现政策科学概念 1951年，政策方向一文，对政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定政策科学发展的基础，成为政策科学诞生的标志，拉斯韦尔也成为现代政策科学的奠基人,德洛尔 政策科学三部曲 标志政策科学作为一门独立学科形成 1968年公共政
2、策制定检讨 1971年政策科学构想 1971年政策科学进展 林德布罗姆1958年发表政策分析一文，提出政策分析一词,（一）政策科学产生的历史背景 1.当代各国面临的政策问题越来越复杂 2.科学技术突飞猛进为政策科学研究提供了研究方法、手段和理论基础 3.六、七十年代，智囊团的发展促进了政策科学的发展,（二）定义与特征 1.定义 （1）西方学者观点 伊斯顿：公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性分配。 拉斯韦尔：以制定政策规划和政策的备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。 ,（2）中国学者观点 政策制定的理论、方法，如何制定优化政策，避免错误政策的学科领域。 关于制定政策方案
3、，规划政策实施，评价政策结果，预测政策的方向之科学。 研究政策的属性、特点，政策制定执行规律的科学。,（3）基本含义 国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。 ,2.特征 公共政策乃是公共权威当局所进行的活动 公共政策的选择行动是一种有意识的行动 公共政策是问题导向的 公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动,（三）政策科学的学科性质 1.综合性、跨学科的学科 2.以行动取向的科学
4、 3.既是描述性学科，更是规范性学科 4.理论基础由政治学向经济学转变 5.软科学的分支,（四）发展趋势 1.加强了对政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究 2.政策科学与公共管理研究结合紧密 3.比较公共政策研究发展较快 4.加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究,（五）公共政策的类型 1.根据政策对目标群体的关系影响 管制性政策（Regulatory Policy） 自我管制性政策（Self-Regulatory Policy） 分配性政策（Distributive Policy） 重分配性政策（Re-Distributive Policy）,2.根据政策的层次 总政策 基
5、本政策 具体政策,3.根据政策涉及社会生活领域及问题 政治政策 经济政策 社会政策 文化政策,4.是否涉及政府实质性行动 实质性和程序性政策 5.根据分配利益的种类 物质性政策和符号性政策 6.根据政策问题起因 外交政策和内政政策,二、公共政策的理论模型 （一）系统理论模型 把系统论的理论与方法应用于政策科学的研究；政策过程是一个“输入转换输出”的系统过程。 力图对政策过程做出科学说明，把政策过程描述为一个科学化过程。但该模型并没有描述政策如何在政治系统中产生，这就存在“黑箱操作”的问题；在这一理论体系中，并没有体现一定的价值取向。,（二）团体理论模型 公共政策是利益集团之间相互斗争的产物。
6、政策过程是一个政治过程，团体间的相互作用和争斗是政治生活的主要内容。 公共政策主要反映占支配地位团体的利益。 过分夸大了团体在政策过程中的作用，低估了政府官员在政策过程中的作用； 忽视了政治过程的其它因素（如观念和制度）等对政策的影响作用。,（三）精英理论模型 公共政策的制定与执行是精英人物，而不是群众，群众也决定不了 政策就内容而言，只是反映精英的利益要求、价值和偏好 由掌握了权力的精英分配价值、决定政策，非精英则远离政策制定 精英人物不能代表群众，非精英只有接受精英一致的意见才有可能上升为精英阶层 非精英转换为精英的过程是一个缓慢而持续的过程 精英人物是活跃的，群众是麻木不仁的 整个政策的
7、发展过程是渐进的,（四）功能过程理论模型（拉斯韦尔） 政策的制定过程要经过七个程序： 收集信息 提出建议 作出规定，产生相关文件 行使职权 法律和规则的运用 对政策的评估 对政策的终止,（五）制度（政治制度）理论模型 这一模型是在传统政治学的基础上发展起来的。 公共政策是制度的产物，有怎样的制度就会有怎样的公共政策。制度决定公共政策的基本价值取向及其内容。 政府制度决定政府制定公共政策的程序。 有助于解释不同国家政策过程的差别，特别是用来解释不同政治制度国家间的差别。政治制度决定政策的本质差别。 研究方法是静态的，对于政策的形成过程等动态问题没有作出回答，只描述了政策的“合法性”问题，而没有回
8、答“科学性”问题。,（六）理性决策模型Rational decision-making model 遵循古典经济学理论最大化原则 ，从诸多方案中选择最优方案。,（七）有限理性决策模型Limited rational decision-making model 遵循满意决策准则，使决策理论与决策实践更加接近。,（八）渐进决策模型Incremental decision-making model“走一步，看一步”，是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的政治过程。,（九）混合扫描决策模型 Mixed-Scanning decision-making model理性决策方法和渐进决策方
9、法的结合，既有利于根本性决策，又有利于非根本性决策 。,三、公共政策与公共管理 公共决策是公共管理的起点 公共政策是公共管理履行各项功能的基础 公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终,第二节 公共政策分析的过程 一、政策主体与客体 （一）政策主体 1.官方决策者（西方国家） 立法机关 行政决策机关 行政执行机关 法院,如何理解“公共政策受行政人员支配”？,2.官方决策者（中国） 中国共产党 a.直接形式 b.间接形式 人民代表大会 国家行政机关 国家审判机关,3.非官方参与者 利益集团 政党 大众传媒 思想库（think-tank） 公民个人,（二）政策客体 1.社会问题与政策问题 社会问题是一
10、种客观条件 社会问题是一种主观定义 在被定义为社会问题的客观条件中，人们的价值判断起了非常重要的作用,社会问题是一个关系到大多数人的问题 社会问题的形成往往具有一个时间发展过程 社会问题是具有系统相关性的问题,2.目标群体 目标群体对政策接受服从的原因： 政治社会化的影响 传统思想观念与行为习惯的影响 对政策形式合理与实质合理的看法,对成本收益的权衡 对大局或整体的考虑 避免受到惩罚 环境条件的变化,二、公共政策制定过程 （一)公共政策的生命周期理论,社会问题 政策问题确认 政策议程建立 备选方案提出 政策方案评估 政策方案选择 政策方案执行 执行效果评估 政策调整与改变 政策终结,（二）社会
11、问题的产生 1.社会问题的认定 社会大部分成员和一部分有影响的人物 权力因素非常关键 人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素,2.社会问题的类型 过失性社会问题 偏离社会正常生活和规范的一些过失行为引发 结构性社会问题 社会自身结构不合理引发,（三）政策问题的确认 1.政策问题的性质与确认 a.封闭型问题（close-ended problem）及特性 有明确的问题形成与界定 问题解决阶段可以明确划分 解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错 能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点,可以列举所有解决方案 可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释 每个问
12、题皆能从现实世界中加以抽离并予以解决 每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式 温顺的问题可以复制 纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责,b.邓恩对当代政策问题性质的观点 互赖性（Interdependence） 主观性（Subjectivity） 人为性（Artificiality） 动态性（Dynamics）,c.开放型问题及特性 没有明确的问题形成与界定 问题形成即是解决问题方案的分析，了解问题就是解决问题 没有单一的标准能分辨出解决方案的对与错 恶劣的问题没有停止的规则,无法列举所有操作解决方案的名单 应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释 每一个
13、问题欠缺明确的与自然的分析层次 每一个问题必须是一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会 问题是独特的，无法复制的 解决问题者没有错误的权利（no right to be wrong）,2.政策问题诊断的误差原因 组织结构（Organizational Structure） 意识形态（Ideology） 无知（Ignorance） 信息太多（Babel）,噪音干扰（Noise） 时间落差（Lag） 逃避问题（Avoidance） 隐蔽问题（Masking Problem） 虚假问题（Pseudo-problem）,（四）政策议程的建立 1.公众议程与政府议程 公众议程 问题-相关群体关注-更多人关注
14、-普遍关注 政府议程 社会问题-决策者关注-列入政策范围,2.政策议程建立的条件 公民个人的作用 利益团体的作用 政治领袖的作用 政府体制的作用 大众传媒的作用 问题自身的作用,3.政策议程的引发机制 内在引发机制：自然灾害、意外的人为事件、科技方面的重大变革、资源分配中的偏执与失衡、生态变迁 外在引发机制：战争法案、武器技术的进化、国际冲突、世界性联盟的格局 某种危机或惊人事件 抗议活动（包括使用暴力手段） 新闻媒介（安德森）,4.政策议程建立的障碍 政治原则的偏离 价值体系的排斥 政府体系的封闭 承受能力的不足 表达方式失当,（五）政策规划与设计 1.政策规划与设计的特性 政策规划是目标导
15、向的 政策规划的变革取向 政策规划的选择取向 政策规划的理性取向 政策规划的群体取向,从2003年8月开始，圆明园进行大规模环境整治工程。2005年2月，圆明园湖底防渗工程开工。3月22日，在北京开会的兰州大学客座教授张正春在圆明园游览时，发现了圆明园的湖底都铺上了防渗膜，张教授认为这项工程会破坏圆明园的生态环境，于是将此事公诸于众，引起了社会各界的强烈反应。此后越来越多的生态专家和环保人士对工程提出质疑。在此期间，防渗工程仍在继续，并且已经接近尾声。由于这项工程在开工前没有向国家环保总局递交环境影响评价报告，4月1日，环保总局正式通知圆明园停工，依法补办有关审批手续。当天下午，工程停工。按照
16、有关规定，圆明园湖底防渗项目是在国家重点文物保护单位内建设，环境敏感度高,需要举行听证会。4月13日上午9点圆明园湖底防渗工程公众听证会在国家环境保护总局二楼多功能厅召开，从11岁的“中国少年儿童手拉手地球村”小记者，到83岁高龄的著名院士吴良镛，以及众多的环境、园林和生态方面的专家学者在内的73位代表出席。从上午9点到下午1点半，这场自中华人民共和国环境影响评价法实施以来国家环保总局首次举行的公众听证会，持续了近5个小时，中间出现了圆明园主任中途离席，区政府代表一言不发，73人在一个上午全部发言，圆明园所在的北京市海淀区环保局、北京市海淀区水务局以及北京市环保局、北京市水务局无人出席等现象。会议全程直播，整个听证会给电视观众留下最深印象的，是激烈的辩论。,
