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1、论文题目：现阶段我国政府主要职能的再考察摘 要政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。政府职能定位是否合理，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。也就是说，政府职能是政府机构存在的前提和基础，政府机构是政府职能得以实现的载体，行政管理体制是政府职能得以运行的制度保障。目前，我国政府职能转变还没有完全到位，行政机关行使权力时越位、缺位和错位的现象时有发生，如何更好地发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的作用，还存在许多认识上的盲点，在职能的配置和实现机制方面还有许多值得研究和探讨的地
2、方。关键词：政府职能；转变；定位 摘 要党的十六届六中全会的胜利召开，标志着中国特色社会主义建设进入了一个全党动手、全民积极参与共建共享社会主义和谐社会的新时期。新时期在客观上要求我国改革开放以来已经由行政强制型转变为事务型的政府，尽快转变为服务型政府，通过科学规范和到位的社会管理与优良的公共服务，为构建社会主义和谐社会提供强力支持。一、政府职能的内涵何为政府职能，国内行政学界可说是众说纷纭，并未形成统一的观点。有的学者认为“政府职能，简单地说，就是一个国家的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。”又有学者认为“行政职能又叫公共行政职能，在某些条件下又称政府职能，概括地说，行政职
3、能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。”李文良学者把政府职能界定为“根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。” 1笔者认为，政府职能是在一定时期内，政府根据社会发展的需要和国内国际形势，而对国家和社会事务进行的管理及其所负有的职责和作用。它包括以下三层含义：第一，政府在国家和社会公共事务中应该发挥什么样
4、的作用；第二，政府职能是国家职能的一个重要组成部分，受国家职能的制约，是国家职能的具体执行和体现，也是实施国家职能的关键；第三，政府职能是发展变化的，政府职能的内容和实施政府职能的方式由各种形势和条件所决定，没有一个固定不变的标准。政府是人民的派生物，是人民用来管理国家和社会事务的组织。在历史上是先有人民后有政府，人民设立政府的初衷是为了让它为自己服务，裁决、调解和平息各种纷争。因此，政府的作用和功能，必然被定位于为人民服务。这应当是我们研究政府职能问题的基础和前提，也是我们分析评价一个政府是否真正履行了其职能、或者说发挥了政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所负担的职责和功能的依据。怎样评价
5、一个政府是不是为人民服务的和服务得怎么样?人民群众自然最有发言权。为了给人1 何士青新中国政府职能转换的历史回顾与法学反思国家行政学院学报，2006 年第 2 期民提供满意的服务，政府必须根据人民的需要，科学设计和认真履行其职能。同时，随着生产力的飞速发展和社会的不断进步，人民群众的各种需求会不断升级、提高、转移和派生，逐步发生变化，在客观上就要求政府职能必须不断调整，以适应形势发展的需要。这就是理论上所讲的“经济基础决定上层建筑”，也是政府职能转变的内在机理。二、现阶段我国政府职能存在的问题虽然我国改革开放后，政府职能经过多次改革并取得了积极成效，适应市场经济体制需要的行政管理体制初步建立，
6、但与建立和谐社会的要求比，政府职能仍存在不少问题：（一）职能层级不合理政府职能是政府为了实现公共利益目标对社会进行管理的作用和功能。从社会通常存在的经济、政治、文化三大组织的视角进行划分，政府管理自然而然便形成了政府的经济、政治、文化管理，政府职能也顺其自然划分为政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能。也就是说，按照政府进行社会管理的三个大的分支进行划分，“经济调节”是经济管理的重要组成部分，属于社会管理这个大管理下面第三个层级的内容；要确保社会的经济、政治、文化活动健康运行，均离不开“市场监”，“市场监管”是经济管理、政治管理和文化管理的重要组成部分，是经济、政治、文化管理下面第二个
7、层级的内容；在当代社会，管理就是服务，要顺利进行社会管理，自然离不开公共服务，并且社会管理的目的也是为公众提供更多、更好的公共服务。因此，“社会管理”和“公共服务”是政府的最本质职能，“经济调节”和“市场监管”是属于低一个乃至两个层级、包括在“社会管理”和“公共服务”中的内容，一般不应将“经济调节”和“市场监管”与“社会管理”和“公共服务”同层次排列。当然，如果把改革开放的 2O 多年和今后相当一个时期，作为社会转型、经济体制转轨的特定时期来看，由于强调特定时期“坚持以经济建设为中心”经常会遇到和需要下大力气排除各种干扰的情形，强调特定时期整顿市场秩序的任务会非常艰巨，因此也可以将“经济调节”
8、和“市场监管”与“社会管理”和“公共服务”放到同一个层级重点考虑。但现在的问题是各级政府动用大量行政资源，用大量的时问和人、财、物力抓“经济调节”，通过众多的部门抓“市场监管”，不仅没有解决好“经济调节”和“市场监管”的问题，反而由于政府承担了太多本不属于政府的职能，使得政府执行“社会管理”和“公共服务”职能的能力欠缺，诸如宏观调控、维护公民基本权利、提供良好的公共产品等，受到明显削弱，造成应当由政府完成的基础设施、社会保障、公用服务等“公共物品”严重不足，应对突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的机制很不健全，政府不能充分履行建立和维护市场秩序的职责，难以满足公众的社会需求，引发了一些群
9、众的不满。 2（二）职能顺序不合理管理包括两个大的分支：经济管理和公共管理。前者的职责重心是经济繁荣，后者的职责重心是社会稳定。政府管理是公共管理的重要组成部分，其职责重心应当是社会稳定。将政府的主要职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服”，尤其是“经济调节”作为第一职能出现，很容易促使各级政府将本应分解到经济、政治和文化三个领域的管理资源，强力集中到经济领域，陷入各级、各组织领导人亲自挂帅抓经济的事务型政府状态，在客观上就很容易助长政府对经济的直接干预和过多干预，进而演变成对经济活动的大包大揽。在利益关系纵横交织、利益冲突相当明显的当代中国社会，这样设计和履行政府的主要职能，往往容
10、易促成不良后果：由于政府大包大揽了许多本应通过市场调节去解决的问题，由于政府大包大揽了许多本应通过非政府公共组织的参与竞争和分担去解决的问题，不仅非理智地强化了社会公众对政府包打天下之“全能”的预期，远远超出了政府能够履行其职责的能力，而且越发显得我们的社会管理和公共服务滞后。当政府不能或者尚没有较好的办法解决群众的各种问题、回应群众的各种诉求的时候，各种上访乃至静坐、示威就接连不断，政府(也包括党委)也就没有选择地被推上了解决群众提出的许多目前尚没有办法或者没有能力解决之问题的“风口浪尖”。（三）职能履行不合理在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”这一政府的四大主要职能系统中，将“市场
11、监管”明确列出，体现了国家对这一问题的高度关注。但是，从近年来通过广播电视媒体曝光的食品、药品、农产品危害公众健康的一些案件看，“市场监管”方面的问题还比较严重，可以说该管的基本上没有管住，也没有管好。通常，人们习惯于根据从上到下对一件事情的重视程度判断问题解决的程度，为什么我们如此重视“市场监管”还不足以解决问题?原因虽然复杂，但主要原因还是比较清楚，那就是违背了“命令一致、统一指挥”的管理学原理，履行“市场监管”职能的部门太多，政出多门，并且多有交叉。在职能上虽然各相关部门都可以管也应当管，但事实上又都不好管、管彻底，出了问题互相扯皮，使得“市场监管”掉进了众多部门都管又都不真正管的空挡。
12、（四）社会管理和公共服务职能薄弱首先是社会管理和公共管理主体只有政府。长期以来我国政府的权力触角延伸到社会的方方面面，对社会事务大包大揽，提供了几乎所有的公共服务，但这种主体的2中国机构网浅谈政府职能转变的内容和实现形式20O80703http：wwwchinaorgcn单一性使政府又不能提供优质的社会管理与公共服务。其次是公共服务客体的有限性。政府在提供公共服务时存在着缝隙性，一部分社会群体无法享受到应该由政府提供的公共服务，造成了在公共服务方面的地区差异、城乡差异。再次是公共服务的供给制度不完善，导致各级政府机构臃肿，人浮于事，推诱扯皮，效率低下，服务成本太高，服务质量低下，造成较为严重的
13、资源浪费。（五）没有恰当解决制度调整后的政府职能社会接管问题政府职能调整和行政机构改革后，国家权力从经济领域和社会领域中的每一个角落部分有序地退出，即还权于民、还权于市场、分权于社会。政府职能调整是中国社会整体改革的一个组成部分，它的含义决不仅仅是撤销合并机构、精简人员、提高效率，它带动的是社会的结构性变动。这种结构性变动涉及到经济、社会、政治各领域。因此，政府职能调整的成效决不能简单考虑政府本身，而应全面考虑社会整体。例如，随着行政机构改革和职能转变，原来由政府承担的大量的直接管理企业事务和社会事务由谁来接管就成为一个问题。 3由于长时期以经济建设主导型的政府职能束缚了民主空间的发展，社会自
14、治不发达，缺乏强大的行业组织、社会中介组织的有效管理，所以中国历次政府机构改革面临的总是同一个难题：行政机构的低效率是因为政府承担过多的社会职能和经济职能，而这些职能从政府剥离出来，社会本身又缺乏自我组织和管理能力。中国以前多次政府机构改革，只是在政府机构内部进行，导致政府职能的转变老是在“收一放一收”的怪圈中循环。如何有效培育社会组织和社会力量，解决政府职能调整后的社会有效接管问题，是中国政府职能转变面临的重大课题。三、现阶段我国政府主要职能调整的建议由如上分析可知，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的我国政府主要职能定位，已经不适应构建社会主义和谐社会新形势发展的要求，新时期我们要
15、遵照中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定的要求，“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能”，将现行的政府主要职能由“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，调整转变为“社会管理和公共服务”，或者调整转变为“社会管理、公共服务、市场监管和经济调节”。因为社会管理应当是包括经济管理、政治管理和文化管理的大管理，“市场监管”和“经济调节”自然包括其中；如果从社会转型和我国当前“市场监管”和“经济调节”任务特别重的实际情况考虑，将这两大职能列在“社会管理”和“公共服务”职能之后，以彰显其较之其他
16、第二、三层级职能更加突出的地位，也是可以说得通的。至于将“经济调节”3邓飞，吴金群.论危机情境下的政府决策.学术论坛，1999 年第 6 期放在“市场监管”之后，一是因为“市场监管”涉及政府经济、政治、文化管理各领域，并且当前特别需要通过强化“市场监管”，突出抓好事态比较严重、并且人民群众最关心、最直接、最现实的食品、药品安全和打假限劣等问题；二是为了较好地梳理以经济建设为中心和政府科学履行经济管理职能的关系。坚持以经济建设为中心，需要突出政府“经济调节”职能的地位，但政府毕竟是政府，是公共管理组织，政府对经济的管理，只能是政府履行社会管理职能的一个重要的构成部分，是政府管理(也就是社会管理)的“三分天下之其一”。 4基于我国政府职能的新定位，在这里针对多年来行政管理体制改革的难点政府机构改革问题，提几点建议：（一）周密分析论证，删繁就简针对源于政出多门、职能交叉的“市场 l 监管”不力问题，应组织专业人员深入调查研究，广泛听取意见，借鉴国际经验，按照权责对应、便于实施管理和检查总结、分析评
