财政学（第二版） 教学课件 邓子基 陈工 著 第15章 财政体制

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1、在线教务辅导网：http:/,教材其余课件及动画素材请查阅在线教务辅导网,QQ:349134187 或者直接输入下面地址：,http:/,第15章 财政体制,3,概要,15.1 财政体制的内容和类型 15.2 政府间职责分工 15.3 政府间财政收支划分 15.4 政府间转移支付制度 15.5 我国的财政体制,4,15.1 财政体制的内容和类型,15.1.1 财政体制的概念 15.1.2 财政体制的内容 15.1.3 财政体制的类型,5,15.1.1 财政体制的概念,财政体制是为了处理政府间的财政关系，规定政府各科层组织应承担的职责以及相应的财权财力的基本制度。具体地说，它是国家在中央和地方以

2、及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。 作为处理财权财力划分的一项制度，财政管理体制属于上层建筑，它反映着特定的经济基础的要求并由其所规范和界定着财政的一切活动，它直接地由财政分配关系所决定，必须与各个特定时期的财政分配关系相适应。,6,15.1.2 财政体制的内容,现代市场经济国家多奉行财政联邦制，各级政府的财政相对独立，只对同级立法机构负责。财政联邦制与国家结构形式所指的联邦制有同有异，其差别在于单一制国家也可以实行财政联邦制。 财政体制内容 各级政府间财政职责的分工。 政府间收支权限的划分。 政府间的转移支付制度。,7,15.1.3 财政体制的类型,统收

3、统支体制 这一形式的财政体制从1950年3月开始，并实际延续到1952年。 主要特征 全国各地的主要财政收入，统一上缴中央金库，没有中央拨付命令不得动用； 地方的一切开支均需经过中央的核准，统一按月拨付； 财政管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准、预决算和审计、会计制度，统一由中央制定、编制和执行； 留给地方少许财力，用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设，以及其他临时性的需要。,8,15.1.3 财政体制的类型,财政包干体制 大体上存在于1958年、19711973年、19801993年等年份中，主要是在80年代改革开放后得到广泛的应用。 主要特征 将整个财政收入划分

4、为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央财政和地方财政的分成收入，将整个财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出。按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的财政收支范围。 按照收支划分的范围，以包干体制确定前一年的预算执行数为基础，确定地方财政的包干基数，并相应确定地方财政与中央财政之间的上缴或者补助数额，“一定五年不变”。这就比“一年一定”的体制减少了体制变动的不稳定程度。,9,15.1.3 财政体制的类型,在此基础上，地方财政“以收定支”、多收多支、少收少支、自求平衡。 地方预算自行编制，但仍然要纳入全国的统一预算之中。各省、自治区、直辖市根据中央的方针、政策和统一计划，统筹安

5、排本地区的生产建设和财政支出。中央各企业、事业主管部门，对于应当由地方安排的各项事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配支出指标。这就为地方财政最终独立编制自己的预算提供了一定的基础。 中央对民族自治区给予特殊的照顾。附带应指出的是，19711973年间的财政体制仍然是“一年一定”的，但由于它基本的内容是“大包干”，因而仍然将其归入包干类型之中。,10,15.1.3 财政体制的类型,分税制分级财政体制 分税制分级财政体制是西方经济发达国家普遍实行的财政体制类型。 主要特征 按照税种划分中央收入和地方收入，即有的税种为中央税种，有的税种为地方税种。还有的税种为中央与地方共享税种，或按一定的规定将

6、这些税种的收入在中央财政与地方财政之间划分，或对同一税种按不同的税率分征。在税种划分上，通常数额大、增收潜力大的税种归中央。为此，往往还分设国税局和地税局，实行分税、分管和分征相结合的税收征管方法。 划分中央财政与地方财政的支出。全国性的支出归中央财政，区域性的支出归地方财政，涉及到上下级政府共同的事务，则往往通过上级财政对下级财政的补助拨款来解决。,11,15.1.3 财政体制的类型,12,15.2 政府间职责分工,15.2.1 财政分权的理论依据 15.2.2 政府间职责分工,13,15.2.1 财政分权的理论依据,财政分权的重要理论 施蒂格勒的分权理论地方自治理论 奥茨的分权理论地方供应

7、有效理论 特里西的分权理论偏好误识理论 布坎南的分权理论俱乐部理论 蒂伯特的分权理论用脚投票理论,14,15.2.1 财政分权的理论依据,财政分权的优势与不足 优势 它能够使公共产品的供给更好满足地方居民的偏好。在分权制下，比起中央政府，地方政府与当地居民更为接近，有助于地方性公共产品的有效提供。 它有利于促进政府间的竞争。在分权制下，如果居民能够在不同的辖区间进行选择，根据蒂伯特的用脚投票理论，一旦当地政府管理不当，公民就可能决定居住到其他地方去。这种潜在的威胁有可能激励政府官员更加有效地提供公共产品和服务。 财政分权有利于推动公共服务的创新。,15,15.2.1 财政分权的理论依据,财政分

8、权的优势与不足 辖区间外溢性 地方性公共产品收益与成本的对称，是其有效提供的基本要求。这也就是说，地方财政所提供的公共产品带来的所有效益，都为本地区人民所享有。而为此付出的成本，则全部由本地人民来承担。但是，地方政府提供公共产品的收益或成本常常会外溢到辖区以外。 规模经济 有些公共产品的提供成本，会随着消费人数的增加而下降。如果由各地分别提供这类产品，则会因生产达不到最优规模而增加成本，降低效率。,16,15.2.2 政府间职责分工,资源配置职能的分工 根据公共产品受益范围的大小，可以将之分为国际性公共产品（全球性公共产品）、全国性公共产品和地方性公共产品。 根据收益与成本对称的原则，国际性公

9、共产品应该由各国联合提供，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供。 受益范围的限制，使得中央政府不能包揽所有的不同范围和层次的公共产品供应；应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题，来合理确定政府间的职能分工。 例,17,例子：中央政府统一提供公共产品的效应问题,有关例子的分析参见教材。 结论 如果各地对公共产品的需求存在差异，那么最好的办法就是由各地自己提供公共产品。 中央政府统一提供公共产品，对于有着不同需求水平的地方会带来福利损失。要根据不同地区的实际需求提供公共产品，中央首先需要了解各地的需求信息。而信息的获得，需要支付成本。 一般认为，地方政府接近

10、当地人民，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共产品上，地方比中央拥有更多的信息优势，能够按照当地人民的偏好提供产出，有助于合适的公共产品数量的提供以及社会福利最大化的实现。 资源配置效率职能的分工应以地方为主，中央为辅。,18,15.2.2 政府间职责分工,收入分配职能的分工 收入分配职能的目标是实现社会公平。在多级政府制度中，这一职能应主要由中央政府来承担，地方其辅助作用。 由中央政府履行收入分配功能，就不会产生流动性要素在地区间的流动带来任何负面影响。 对地区之间的收入再分配，由于各地方之间的关系是平等和独立的，因此贫困的地区就不具备强迫富裕地区无偿转让部分收入的权力，富裕地区也很难

11、自愿地给予贫困地区单方面的补助。,19,15.2.2 政府间职责分工,稳定职能的分工 市场经济下稳定功能也应由中央政府发挥主导作用。 稳定功能即政府的宏观经济调控功能，一般涉及总需求和总供给的调节问题。如果由某个地方政府单独行使宏观调控权，以期实现当地的稳定目标，但一地政策运作很可能无法与其他地区的稳定政策运作相配合，从而难以达到全国统一协调稳定的目的。 地方辖区间经济的开放性限制了财政政策的有效性。 地方政府的财政决策作为总体经济的组成部分，对国民经济状况是有影响的。 宏观经济的稳定问题需要地方政府的参与，起到辅助中央政府的作用。,20,15.3 政府间财政收支划分,15.3.1 政府间收支

12、划分的影响因素 15.3.2 政府间收入权限的划分 15.3.3 政府间支出责任的划分,21,15.3.1 政府间收支划分的影响因素,国家的政体机构 一般来说，联邦制的国家地方政府的权责较大，相应的财政收支权力也较大。 历史传统 历史上有地方自治传统的国家，往往拥有更多的财政收支权力；而历史上注重中央集权的国家，中央集中的财政权力就会相对较多。 政府在经济稳定和发展中的作用 政府在经济稳定和发展中的作用越大，其中央政府所需要集中的权力就越大。,22,15.3.2 政府收入权限的划分,收入划分的基本问题 现代政府财政的主要收入来源是税收，因此收入划分最主要是分税问题。 政府财政收入来源还可能有国

13、有资产收益、收费、公债等等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。 对于收入划分问题的解决，首先要看划分收入的目的何在。,23,15.3.2 政府收入权限的划分,收入划分的基本思路 税种划分考虑的因素 所涉税种针对收入再分配或者经济稳定的目标、税基在各地区分配极为不均的税种、税基流动性较大的税种，应该作为中央税。分配给地方政府的税种的税基流动性不应过大。 税基流动性较小、税负不具备转嫁给非当地居民、能够帮助地方政府筹集足够的收入减少纵向的财政不平衡的税种，应作为地方税。 中央地方分税应注意规模经济效应。分配给地方政府的税种应便于管理。 基于受益原则的税种和使用费项目可以被充分安排给各级政府，尤

14、其适合于安排给地方政府。,24,15.3.2 政府收入权限的划分,收入划分的基本思路 税基分享的方式 对某一税基，分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收 对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税的税率上，附加一定的比例或附加费的形式分享 只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。,25,15.3.3 政府支出责任的划分,中央和地方政府支出责任分工的基本思路 全国范围内的居民共同享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。 地方政府应提供满足当地居民偏好、适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。 对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但

15、中央政府也可以在一定程度上参与。 调节地区间、居民间收入分配问题在很大程度上属于中央政府的职责。,26,15.3.3 政府支出责任的划分,地方各级政府间支出责任分工的基本思路 由中央政府制定政策和规范，省或州一级地方政府监督和指导，省或州以下政府来具体实施。 在综合考虑规模效益和受益范围之后，决定某个项目具体由哪一级地方政府来实施。 某些公共服务由私人部门提供可能更有效率。,27,15.4 政府间转移支付制度,15.4.1 政府间转移支付的定义及其作用 15.4.2 转移支付的种类以及不同的经济效应 15.4.3 转移支付数量的确定,28,15.4.1政府间转移支付的定义及其作用,转移支付的定

16、义 转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移，通过财政补助制度完成的。 转移支付的作用 保证下级政府的支出需要。 有助于地方财力均等化。 有助于地区间利益的协调。 有助于上级政府对下级政府的控制。,29,15.4.2 转移支付的种类以及不同的经济效应,转移支付的种类 无条件转移支付：不附带任何条件，不规定转移支付资金的具体使用项目和使用方式，由受补助者自主决定和支配。 配套转移支付：要求受补助者不仅需要按指定用途使用资金，还需要提供一定数额或比例的配套资金，才可以得到相应的转移支付。 封顶配套转移支付 不封顶配套转移支付 无配套转移支付 有条件转移支付（分类转移支付）：附带条件的补助，受补助者必须按指定的条件使用补助金，有时甚至有配套资金的要求。,30,15.4.2 转移支付的种类以及不同的经济效应,不同类型转移支付的经济效应 无条件的转移支付 无条件的转移支付提高的社会福利水平。 有条件的无配套转移支付 有条件的无配套转移支付导致的福利水平提高不如无条件转移支付。 有条件的不封顶配套转移支付 有条件的不封顶配套转移支付提高了福利水平。配套转移支付是解决正外溢性问题的一种切实可行的方法。 有条件的封顶配套转移支付,