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1、水利水电工程征地移民 规划设计概论,水利部水利水电规划设计总院 陈 伟,提 纲,前言 一、水利水电工程建设与移民 二、水利水电工程征地移民安置的基本理论 三、我国水利水电工程征地移民安置的政策 四、我国水利水电工程征地移民安置的经验 五、移民安置的过程管理 六、移民安置规划编制需注意的问题,征地移民是水利水电工程建设的重要组成部分，它涉及政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程技术等诸多领域，是一项庞大的系统工程。 水库移民问题解决的好与坏，不仅直接关系到水利水电工程的顺利建设与否，更关系到广大移民的切身利益，关系到社会的稳定。由于中国人多地少的矛盾十分突出，征地移民已成为水利水电事业发展的重
2、要制约因素。同时，它也是世界各国在水资源开发利用中普遍关注和研究的重要课题。当今，以可持续发展作为世界社会经济发展战略的新时期，社会各界都更加关心建设移民问题；移民安置的思想观念和发展方针更是处于巨大转变和发展时期。,前 言,新中国成立后，进行了大规模的基本建设，导致了大批非自愿移民。广大移民群众，为了国家的发展，积极配合，做出了巨大的牺牲。由于没能找到全国各类移民的统计，就世行贷款项目作些统计。从1984年起，已完成世行贷款项目17个，移民约20万人。在建项目58个中，总计移民77.23万人；其中,可见，交通项目引起的移民最多，水利农业项目次之。但就所有水利项目而言，水库移民的总数占全部非自
3、愿移民总数要大得多，由于兴建水库往往涉及到整村、整乡、甚至整县人口的大规模迁移与社会经济系统的重建，所以也比其他移民更具复杂性和独特性。,交通建设项目：20个(34.5)，40.54万人(占52.5); 水利农业项目：11个(19)，20.85万人(不含小浪底，27)； 城市建设项目：17个 (29.3)， 7.12万人(9.2)； 电力建设项目：10个 (17.2)， 8.76万人（11.3）,长江三峡工程是目前世界上最大的水利枢纽工程，工程全面竣工后，库区最终将动迁120多万人口，重建或部分重建2座城市、11座县城和116个集镇；移民投资约占总投资的45。1998年长江大洪水后，已投资10
4、1亿元人民币，在长江中下游的湖北、湖南、江西、安徽四省实施“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工程，已完成移民180多万，总计移民将达245万左右。南水北调东中线一期工程预计移民约40万人以上。,我国各级政府愈来愈重视基本建设的移民工作，对于非自愿移民进行合理的安置和补偿。 移民安置 是指对非自愿移民的居住、生活和生产的全面规划和实施，以达到移民前的水平，并保证他们在新生产、生活环境下的可持续发展。具体包括移民的去向安排，移民居住和生活设施、集镇和交通、水电、学校、医疗等公共设施的建设或安排，工厂和企业的搬迁或重组重建，土地征集和生产条件的建立，社区的组织和管理等，是为移民和移民本身重建新的社会、
5、经济、文化系统的全部活动，是一项多行业、综合性、极其复杂的系统工程。 移民安置 是项目建设的重要组成部分，不仅占用大量的投资；而且，移民安置的好坏，直接关系到工程项目的进展、效益的发挥以至社会的安定。在中国，一般由各级政府组织、领导，各行各业配合、支持来规划、实施。,2、 移民安置,水利水电工程占地移民的主要特征在于其非自愿性，对其安置和处理本质上不是财产的补偿，而在于对移民本身，即人的合理安置，恢复其生存的权利，使其尽快取得居住、就业、自立的能力。因此，水利水电工程占地移民具有下列特点： （1）非自愿性或被迫性 具体表现为： 移民是为国家建设、发展的机会成本，是为大多数人的利益的被迫做出牺牲
6、的人群。他们是在经过充分思想斗争，顾大局、识大体的思想支配下最后做出的行动，因而是值得尊敬的、伟大的。 移民安置一般是由政府组织的具体行动，移民个体一般没有能力也不可能全部由自己决定迁移去向，听由政府做主，从而具有本能的依赖性。,3、 水利水电工程占地移民的特点,（2）补偿合理性 合理的补偿体现对于移民的公平和尊重。具体表现为： 合理的补偿额度。 合理的补偿分配。即生活安排和后期生产投资的合理比例，保证移民“搬得出、稳得住、逐步能致富” 。 移民能够享受一定的工程项目效益和必要的优惠待遇。,（3） 区域社会性,移民及其安置，在占地范围内具有广泛的社会性。主要表现为： 涉及区域性的全部人口；涉及
7、库区和迁入区社会组织和移民社会关系的调整。 涉及人的生存、发展条件和社会公平的一系列原则性问题。 需要有关地域政府、社会的广泛协作的支持。 必须有上一级政府的统一组织领导，各级政府的积极配合。 随着人类文明进步，移民的广度和频度不断增强，可不断促进人类文明的传播及民族的融合，推动社会经济文化的快速发展。,政府采取开发性移民政策，是移民工作的方针，也是移民安置的根本模式。主要必须为： 1 政府彻底的负责精神。即移民安置的好坏的最终检验是“逐步能致富”；鼓励移民尽快融入当地社会，在当地落地生根。 2 移民安置的根本模式是迅速恢复生产，加快移民区的经济增长，提高移民收入，使移民尽快致富。为此，移民安
8、置要与生态环境保护、地区经济社会发展、产业结构调整、生活生产条件改善、现代农业和城镇化发展等紧密结合。 3 发展市场经济体系，建立良好的产销供关系。,（4） 开发性,水利水电工程占地移民的安置要有长远的观点。水库移民安置工作不能在向移民支付补偿费，把他们从原居住地搬迁至安置区后就算结束。移民对安置工作的满意程度很大程度取决于他们对生产安置的满意程度。因此，必须加强对移民的后期扶持，避免移民在搬迁后因对安置工作不满而返回原居住地，造成二次开移民，带来不必要的损失。,（5）长期性,4、 中国水利水电工程占地移民的自身特点,（1）占地量大而集中 一座大中型水库的移民少则几千人，多则几万人，几十万人，
9、淹没涉及的范围往往是若干个乡、镇、县，甚至整个县城被淹，如三门峡、丹江口、新安江水库等都淹没搬迁了好几个县城。在建的三峡水利枢纽淹没涉及19个县，移民达100余万人，搬迁任务异常艰巨。,（2）移民心理素质较差,承受着很大的心理压力 土地被淹没给移民带来重要经济损失，涉及移民的社会、文化、人际关系等方面的破坏、解体，同时，增加了移民的心理矛盾和社会压力。一是普遍留恋故土、不愿远走他乡，二是面临生产生活环境的改变，三是对未来生存条件怀有疑虑心理；这就从根本上决定了水利水电工程移民是一件复杂、繁重而又特殊的工作，既要使他们具备新的能适应的生产生活环境和条件，又要使他们克服心理的矛盾。,（3）生活水平
10、恢复时间长 移民绝大部分为农民，他们祖祖辈辈，务农为生，土地是他们的命根子。工程占用了他们赖以生存的耕地、园地和房屋，使他们不得不走上背井离乡，到他乡重建家园之路。由于我国人多地少的矛盾极其尖锐，想使移民搬迁后得到以前拥有的数量和质量相当的耕地是非常困难的。在搬迁的头几年，移民的生活水平多数将会有所下降，要使移民生活达到或超过原有水平，必须有足够的资金和时间，必须作坚持不懈的努力。,（4）移民安置容量紧张 由于国情、国力的制约，移民安置在去向上没有多少选择余地，安置地的环境容量一般也没有多少活动余地，基于我国人多地少这一国情，多数水库所在地区耕地少、人口多的状况尤其突出，加上农村家庭联产承包责
11、任制的实行，包括山林在内，都由农民承包使用，调剂余地极为有限。开发荒山、荒地也受到各种自然条件等因素的限制。将移民由农转工，又受到移民普遍文化素质低，当地自然资源及市场条件的限制。移民的就业门路常常受到各种因素的限制，影响了移民生产生活水平的尽快提高。,（6）安置工作周期长 由于移民人数多，环境容量偏紧，新安置地基础条件差，重建家园相当艰难，有的还由于前期工作不够，发生各种意外情况而不得不二次、三次搬迁。总之，要将移民安置好，达到搬得出、稳得住，逐步能致富，并具备长治久安的生产生活条件，往往需要10年以上甚至几十年的时间。,（5）经济基础薄弱,创业的客观条件比较差 由于大多数水库修建在山区，普
12、遍存在交通不便，信息不畅，文教基础差、商品经济不发达等情况。库区大多以种植业为主，长期处于封闭式的小农经济环境中，移民的生产技术较单一，如何开发当地优势产业，发展商品经济的观念淡薄，致富门路较少。,5 国内外水库建设移民安置概况,（1）国外水库建设移民安置概况 水库移民安置是水利水电工程建设中重要的组成部分。世界已建、在建水库的总库容估计己达60000亿m3，由此淹没了大片土地，移民达数千万人；其中，移民人数较多的工程主要分布在亚洲和非洲国家。由于历史与社会原因，早期开发的水库淹没面积较大，水电站水库移民每万千瓦上千人；后期的水电工程建设多规划在人烟稀少的地区，规划设计上也更重视减少淹没，对浅
13、水区采取保护措施，情况发生了较大的转变，目前每万千瓦移民己降至几十人。,概括地说，各国水利水电工程建设中的移民安置政策，按上世纪80年代前后可分成两个阶段： 80年代以前阶段。移民安置政策的主要特征为救济补偿。对非自愿移民按各国制定的政策进行补偿安置，对移民实行低标准的、一定时段的包下来政策，安置工作以居住生活安置为主，不重视发展生产，让移民逐步自食其力；移民也完全依赖政府的低标准补偿。这一阶段水库移民的安置工作未引起各国的普遍重视和关注，往往由于社会计划和财政、技术、资源等不足，移民安置失误的事例不少；造成移民的社会地位和经济收入难以恢复，变成了贫困人群。随着水利水电建设的增加，移民问题成为
14、比较突出的社会问题，以至影响社会正常秩序和安定，亦受到关于人权方面的批评，导致移民政策的重大转变。, 80年代以后阶段。移民安置政策的主要特征为重建移民家园。世行基于社会学和人类学的基础，于1980年制定了“世行资助项目中处理非自愿移民的安置政策”，经多年的实施、修改、完善，1986年强调移民安置的“开发性计划”，该政策于1990年重新颁布。世行移民安置政策立足于对库区移民负责、重建移民家园的基本原则，实行开发性移民策略，鼓励移民重建生产、生活基地。发展中国家为获得世行贷款，逐渐遵循世行的基本原则，也得到各国政府的重视，比较谨慎地处理移民安置。特别是世行后期制定的世行资助项目关于非自愿移民的工
15、作指南，为世界各国制定水库移民政策和移民安置规划提供了范本，水库移民安置工作才逐渐得以加强。,世界银行移民安置政策 世界银行的资助项目涉及大量非自愿移民安置问题，近几十年来，世行在全球范围内资助兴建了400多项水利工程，在水库移民安置方面积累了丰富的经验教训，逐步重视非自愿移民问题，形成了一套非自愿移民安置的政策。世行非自愿移民安置政策的基本观点包括下列主要内容。即 1 非自愿移民具有贫困化效应，开发项目应尽可能避免或减少非自愿移民数量。 2 凡属不可避免的移民，世行的政策目标是帮助移民提高、至少恢复他们原来的生活标准，增加经济收入能力。为此应作出详细的移民安置规划，把移民安置计划列为工程可行
16、性研究的重要内容。所有的移民安置规划必须同时是发展规划。,3 移民安置需以群体方式组织迁移，迁入地宜近且文化、生活习惯相近的地区，尽量保持原来的社会组织，使移民同安置区居民在社会、经济、文化上融为一体，确保移民安置区与迁入地居民和睦相处，减少利害冲突。鼓励移民和迁入地居民共同参与移民安置规划和实施。 4 对由项目造成的移民损失应给予足够的补偿，把非自愿移民、土地、山林、影响生产等损失一并考虑在内。除必要的现金赔偿外，赔偿资金应主要用于生产性投资；同时，应创造条件，使移民能够分享工程建设的某些利益。,5 移民安置区的重建策略中，由于原有的农业移民外，还会有大量的非农业移民成为农民或农业劳动者，所以，土地是关键因素。重建移民的生产力主要取决于是否有土地。农村人口移民计划应该在确定的迁入地建立基本土地量指标以及获得新耕地的时间表。世行在关于开发项目中的非自愿搬迁还指出，即使在有耕地可以提供的情况下，也需要为一些搬迁者设计出其它可供选择的、不以土地为基础其他安置方案，特别是在土地资源极其缺乏条件下，规划多种就业方案更为必要，为那些想在迁入地从事工业或服务业的就业者提供机会或创造新的投资就业机会，如资助土地开垦，职业培训，小型工业、服务行业投资就业等。,
