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1、第五章第五章 政府行为与政府诚信政府行为与政府诚信一、主要教学内容及重点一、主要教学内容及重点1、政府行为中的诚信理念。政府诚信的基本理念:第一，政府诚信适应的范围,第二，政府诚信的主体第三，政府诚信的特殊性,第四，值得注意的问题；政府行为及信用指标:政府公共行政权力的有效性:（1）合法性（2）合理性；（1）政府行为的法治化程度,（2）政府政策的稳定性,（3）政府工作人员的道德,（4）政策工作的公开度；建立政府诚信的必要:第一、建立政府诚信是民主政治的必然要求，第二、建立政府诚信是法治国家的客观要求，第三、建立政府诚信有利于政府角色正确定位，第四、建立政府诚信是树立良好政府形象的重要手段，第五
2、、建立政府诚信是加入的道德前提。2、西方政府诚信制度的演变。1、形成时期，2、发展时期， 3、 成熟时期。3、政府诚信危机及其化解。1、政府诚信危机的表现：其一、社会政策多变,朝令夕改，其二、浮夸造假,谎话连篇，其三、上有政策，下有对策，地方保护主义严重其四、人浮于事，尸位素餐，在其位不谋其政其五、无视法律法规，权大于法。2、政府诚信失范的原因：第一、行政体制问题，第二、诚信立法问题，第三、失信赔偿问题，第四、行政文化问题3、政府诚信危机的化解：其一，政府角色要再定位，其二，政府信息要公开，其三，政府决策机制要完善，其四，保证政府诚信制度的供给， 其五、对政府诚信进行监督。二、教学基本要求二、
3、教学基本要求 掌握：诚信，诚信失范，政府信用等概念。理解：政府诚信的基本理念，政府诚信失范的原因。了解：西方政府诚信制度的演变。三、教学难点三、教学难点政府诚信失范的原因；政府诚信危机的化。四、教学时数与安排四、教学时数与安排 本章分三课时讲授，第一课时讲述政府行为中的诚信理念；第二课时讲述西方政府诚信制度的演变；第三课时讲述政府诚信危机及其化解。五、教学内容五、教学内容第 五 章 政府行为与政府诚信在行政伦理中，由政府行为所导致的政府信用问题无疑是其中十分重要的一个方面。政府信用的建立在很大程度上依赖于政府行为（包括公共政策之制订、实施和完成等）的合理与合法，而此处之所谓“合理”显然包含两个
4、方面的意义，其一是理性之“理”，亦即政府行为之作出必须具有技术的合理性；其二是伦理之“理”，亦即政府对每一样涉及公共利益之决定的作出及其实施皆必须具有伦理的合理性。然而，此中问题所牵涉的头绪颇为复杂，正如珀帕斯（G.M.Pops）所说的那样，在政策制订范围内有关伦理决定分析的任何间架，都必须将整个政策过程，从问题之识别到政策之评估考虑在内 。然而大体上，我们可以说，政府的管理伦理包括个人的、职业的、组织的和政策的伦理等四个方面。而对所谓的政府行为的认识及其所涉及的信用承诺等伦理问题之考察，依照 G.M.Pops 的看法，以政策决策作为一个分析的出发点（the point of departur
5、e）应当是十分合适的 ，盖政策决策直接涉及到的就是一个公共利益问题，而公共利益无论是其作为政策决定的制定、实施到完成，包括其中内在地涵具的伦理判断、责任问题等等正是民众对政府信用和权威加以评判的晴雨表。 一、 政府行为中的诚信理念1、政府诚信的基本理念“信，国之宝也。”诚信最早根源于儒家文化。确切地说，当时的诚信主要指向封建统治下的个人道德修养，并带有很强的阶级性。时至今日，诚信这一伦理规范因市场经济的带动而被赋予了新的时代特征。而政府的公信力则来源于政府贯彻执行路线、方针、政策的能力，源自于政府职能的发挥、行为的规范和效能的提高，还源自于促进社会进步、经济繁荣、政治稳定和实现最广大人民根本利
6、益的能力，其通过公众的评价来得以体现。这里，首先对政府诚信加以界定 。第一，政府诚信适应的范围。“诚信”二字，“诚”是一种出之于内心的善意，“信”则是指一种外在的社会关系的属性。诚发于内而信形于外，就其“社会功能”来说，就是“信用”。“诚信”应用于政治领域与公共权力相联系，体现在立法、司法和行政三方面。本文的政府诚信是针对政府这一行政主体而言的，将诚信与政府和行政权加以联系，所强调的是法治社会里制度规范和法治条件下政府的“诚信”，表现为政府的可信度和公信力。第二，政府诚信的主体。政府诚信的主体就是我国政府。按照层级的不同，我国政府又分为中央政府和各级地方政府。这两者的职能有所区别:中央政府主要
7、进行决策和重大问题的执行，而地方政府主要负责执行和具体政策的实施。因此，在我国政府失信中，更多涉及的则是与公众联系紧密的地方政府。当然，无论是政策的制定还是执行都需要通过人即政府官员来进行，这里又涉及到政府官员个人的诚信问题，政府官员的诚信属于公务员个人道德的范畴，不应作为本文讨论的范围。第三，政府诚信的特殊性。根据主体不同,社会信用体系可分为政府信用、商业信用、个人信用。商业信用或者个人信用所建立的基础都是市场经济下主体的平等，交易双方是平等契约关系；政府诚信则是一种公信力。首先，政府诚信的主体是政府，其直接作用对象就是公众，而二者的关系并不是平等的契约关系。虽然按照西方的传统理念，人民是政
8、府合法性的来源和政府权威建立的基础，但在实际操作中公众往往处于被动的地位。政府与公众关系的定位不同于商业信用中平等主体双方关系的定位。其次，商业信用或者个人信用中主体有一定的选择性，即使一方失信，另一方仍然有选择的余地，而对于政府的失信，公众往往只能被动地接受。另外，政府是整个社会的表率，政府信用与商业信用和个人信用的地位不同，它是构建整个社会信用体系的核心。一旦政府信用缺失，建立社会信用体系则是空一句话。第四，值得注意的问题。“只要劣币与良币等值，只要现存体制不能使手持劣币者受到惩罚，人们便不会奉公守法。” 政府是否诚信也存在着同样的问题。因此,完全有必要建立一种外部评价和强制性机制来对政府
9、的行为加以规范和约束。即政府一方面要做到诚信,另一方面不诚信应当承担一定的后果。通过积极履行和消极承担两方面来设计制度才能趋于合理。我国目前的责任追究制度尚有待完善。在西方,政府诚信的理念源远流长。行政管理学者斯塔林曾对政府责任所涵盖的价值做了六个方面的界定:回应(responsiveness)、弹性(flexibility)、能力(competence)、正当程序(dueprocess)、责任(accountability)、诚实(homesty)。其中重要的一点就是诚实。不光如此,一些国家还从体制、法律上对政府进行了规范和监督。1978 年,美国颁布了政府道德法,1993 年颁布了美国行政
10、部门雇员道德行为准则,许多州政府亦相继颁布了政府道德法;英国制定了地方政府雇员行为规范;墨西哥颁布了公务员职责法;韩国 1993 年修订了 1981 年制定的韩国公职人员道德法等等。强调了政府的道德责任,这一行政的法制化进程极大地规范了政府的行为。各国在政府责任方面的践行为我国构建政府诚信提供了典范和借鉴。当然,政府诚信的问题仍然是仁者见仁,智者见智。然而,在林林总总的失信现象中,政府失信是最具破坏作用的“病毒”。政府诚信贯穿于政府与公众的整个互动关系中。至此,全社会已经形成一种共识:要建立起良好的市场制度和经济秩序,最关键的是政府要有信用。政府诚信是构建整个社会信用体系的核心。2、政府行为及
11、信用指标在现代社会中，政府对整个社会的生产、生活都有着或大或小的影响，渗透在社会生活的各方面，这些都是政府行为的具体体现。政府行为，简单地说，就是政府在公共管理事务中，运用公共权力来承担公共责任、谋求公共利益的管理行为。政府行为涉及的范围很大，几乎囊括社会生活的所有的方面，主要包括：（1）政治领域：对外维护本国的独立和安全，对内保卫公民的各种权利，维护宪法和法律的实施。（2）经济领域：通过政府的经济管理部门，运用国家政权的力量，对社会经济发展实施领导、组织、协调和监督。在市场经济体制下，政府主要对经济发展进行统筹规划、政策指导、制定和实施法规、控制协调、检查监督、引导服务等。（3）文化领域：政
12、府对文化艺术的各方面的管理。包括新闻出版、广播影视、教育、体育、传统文化的保护等。政府起到组织引导、监督和扶助等作用。（4）公共服务：政府为增进社会的公共福利所进行的各项公共事业、各项福利措施。政府行为不但涉及的范围很广，它本身也具有很强的权力效应。这主要是因为政府行使的权力是一种公共权力。政府行为区别于个体行为的最显著的特点就是公共权力的运用。所谓公共权力，就是由全社会和公民认同的，并由宪法和法律所确认的，对于所有公民都有约束力的权力。公共权力包括立法权、司法权和行政权，政府所行使的是行政权。由于政府行使的公共权力影响的是群体的利益，所以对其有效性的考察就显得十分重要。政府公共行政权力的有效
13、性是基于以下两个方面：（1）合法性。指的是公共权力的行使要符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。（2）合理性。合理性有：第一、伦理的合理性。是指公共权力的运用必须以公共利益为基础，符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。公共事务从本质上来说，就是谋取社会的普遍利益，而不能为个别集团或个人服务。第二、技术的合理性。主要是指公共权力的实际运用的可操作性， 操作不当，势不能实现其合法性和伦理的合理性。以上所说的政府公共权力的有效性的各方面都与政府的信用有关，可以说是政府信用的内涵。“信用”对于一个社会的运行而言是至关重要的，而政府的信用对于整个社会信用体系的建立有着重大影响。“民无
14、信不立”，一个政府要取信于民，从而实现自己的运作，没有信用是难以达到的。政府信用的重要性表现于：首先，政府信用是社会信用体系的重心，是建立完善的社会信用体系的必要前提。社会的信用体系包括政府信用、企业信用、银行信用、个人信用或公民信用。政府信用的建立是企业、银行和个人信用赖以建立的基础。（1）如果一个政府缺乏基本的信用，则它颁布的法令则不可能为公众所信赖，其对经济、社会生活的保障作用就会削弱，建立起来的经济的、生活的秩序则难以为继,甚至根本就无从建立起来。我们常常说“朝令夕改”，即是政府缺乏信用的显著表现，轻则致民众怨声载道，重则致社会崩离散乱。（2）政府信用对其它信用有保障作用，其它信用的建
15、立要依赖于一个法律环境，这个环境要由政府来提供。（3）“上行下效”，政府的行为是对大众的表率。政府信用的丧失会直接带来经济领域的信用和个人信用的丧失。（4）政府失信所带来的危害远远大于企业、个人失信所带来的危害。因为政府拥有非常大的公共权力，其它主体和它的地位是不平等的，所以一旦政府失去信用，则受损方很难追索利益。其次，政府信用的重要性还体现在它对于社会经济发展的重要意义。信用理论的提出首先是在经济领域。保罗?肯尼迪在大国的兴衰中指出，西方信用制度发源于政府公债形成的市场。在“年中国担保论坛”上，著名经济学家吴敬琏观点鲜明地阐述了信用之于市场体系建立的重要性，“现代市场经济是信用经济，只有在一
16、整套严格的信用管理体系基础上建立起稳定可靠的信用关系，现代市场经济才有可能存在”。他认为，信用体系对国家经济的规模、水平和竞争力产生决定作用。学者童大焕也指出，在一个市场化的开放社会里，政府信用已经成为决定市场资源（人力资本和货币资本）走向的最根本要素。（1）政府的信用为经济活动提供制度保障。要保证经济活动中的效率原则和公正原则的实现，需要政府建立起良好的法律体系和社会保障体系，政府的建立的制度要得到公众的认可和遵循，就要依赖政府的信用度。（2）企业在经济活动中交易成本的降低，是基于对国家制度的信任。银行的活动和银行信用更是要依靠于国家信用。作为货币政策实施者的中央银行的信用实际上就是政府信用的一个方面，而以盈利为主的商业银行的放贷、存款等业务都需要依赖于政府信用。因此，一个政府的信用问题是决定它能否良好地进行社会公共管理事务的关键。一个政府的信用取决于几个方面的因素，这几个因素组成政府信用的指标体系。（1）政府行为的法治化程度：守法是建立政府信用的前提。现代社会是法治社会，法律体现了公民的意志，是社会公正性的最集中的体现，“法律面前人
