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1、应急预案的建设与管理 （二）,四、新的挑战,体制变革,应急办做什么？ 南方雪灾 汶川地震 北京奥运会 深圳市行政体制改革,风险变形,风险的社会属性超越自然属性 吉尔伯特：人类对洪水的适应 布莱凯：作为灾害之源的环境 风险传播路径的变化 OECD：系统性风险 人口 环境 技术 经济社会结构,人口 发展中国家人口总量的快速增长将导致原本已经不足的设施和资源变得更加紧张 人口向城市的集中将使得城市在提供基础公共服务上面临更加严峻的挑战 人口的老龄化使得老龄人口面临特定风险时更加脆弱 人口流动性加速加剧了风险的传播,环境因素 全球气候的变化，尤其是全球气候变暖，使得干旱、暴风雪之类的重大自然灾害发生频
2、率和发生强度都会有所增加 洁净水资源的稀缺威胁人类健康 生物多样性的降低削弱了生态系统的稳定性与恢复力,技术因素 技术的连通性加强了各系统之间的相互影响 管理改革以及运输、商业和信息系统的进步意味着许多活动都依赖于整个网络内各种因素的综合作用 新技术的更替对改变了人们的生活方式，并对环境造成前所未有的影响，一旦损害发生，就造成无法逆转的后果,经济社会结构因素 在全球范围内，政府的私有化改造使得政府对经济的干预力度减弱 部门之间的利益冲突也削弱了风险管理 全球化、竞争和技术革新导致了部门的规模化和经济的高度集中化，一旦这些部门受到损害，将缺乏应急替代措施，增加了整个部门应对风险的脆弱性 贫困和收
3、入差距激化了社会矛盾，导致风险管理工作的社会凝聚力弱化 公众对于风险的感知依赖于大众媒体，而媒体报道着眼点由信息公布转向娱乐，使得相关问题以大众化而非信息化的方式表现出来，造成信息闭塞，加剧了危机的社会后果,案例：南方雪灾的解剖意义,五、相对完美的预案,一个好样本：丹尼森市的千年之夜,充分的风险分析 有风险分析 考虑到社会属性的风险分析 针对性强的应急计划 有针对性 有计划、步骤地实施,形势评估：“千年之夜”的特殊性,第一，最令人担心的是，如果计算机系统在全国范围内因为“千年虫”而失灵，首先受到冲击的就是供电系统。第二，因为失去电力，其他基础系统也会随之而崩溃，包括水系统、煤气供暖系统、通讯系
4、统等等。第三，银行金融系统也会因失去电力而停止工作。第四， 1999年冬季，美国多数地区遇到多年不遇的严寒天气。停电、断水、失去供暖系统会造成毁灭性的社会混乱。,第五，如果“千年虫”真的起作用，其影响就会是全国性的。在那种情况下，各个社区的地方政府只能“孤军奋战”而不能从其他政府机构得到援助。第六，由于断电以及因断电而造成的通讯系统的中断，一切正常的警察、消防手段都不适用了。第七，医疗系统也有可能瘫痪。同时，许多在家中进行治疗的患者也会受到影响。这些是比较复杂和有毁灭性的问题。另外，各个地方政府还面临许多运作上的问题，比如，即便仅仅是市政府的财政系统的计算机失灵，那么，职工就有可能得不到工资，
5、或者像前面将提到的，全市每个居民有可能接到一张巨额水费单，因为市政府的计算机系统认为居民们从1900年开始就没交水费了。,形势评估：有利之处,第一，我们知道其起作用的时间，紧急事件的突发性没有了。结果，我们有时间进行准备。第二，全国都在放假，各大工矿企业、学校都没有人，从而减轻了提供公共安全的压力。第三，由于世界上不同时区的划分，各个地区进入2000年的时间不同，先进入的地区就为其他地区提供了一个参照物。同时，如果仅仅一个地区的电力系统受到“千年 虫”的破坏，电力网络可以从其他地区调配电力到那个地区。,风险分析：六类紧急情况,市政府和许多工商企业以及银行的计算机系统失去功效，经济运作停止 由于
6、计算机系统的失效，全市范围内的交通信号瘫痪，元旦之夜全市交通大混乱 由于计算机系统的失效，全市供水系统瘫痪(供水是市政府的责任) 由于计算机系统的失效，电话、电视、电台系统瘫痪 由于计算机系统的失效，煤气公司的供气系统瘫痪 由于计算机系统的失效，电力公司的供电系统瘫痪,在以上六种假设情况中，每一种的发生都可能引发社会动乱。如果是几种或者是六种情况同时发生，那就是最坏的情况了。而且，如果电力公司没能够及时改造自己的计算机系统，电力系统首先崩溃，那就是最坏的可能了。 委员会将这种可能的紧急状况分为“对生命无立刻威胁”和“对生命有立刻威胁”两种。 同时，委员会还将威胁源加以分析。一般地讲，那天夜里最
7、危险的危险源是低温。如果电力和煤气系统瘫痪的话，低温首先会给老年人和在家中的病患者造成伤亡(从实际情况看，那天夜里的气温低达-25)。相对地看，供水系统的瘫痪不会造成马上的危险。 除了低温之外，另外两个潜在的问题是火灾和社会动乱 (坏人趁火打劫)。最后一个问题是通讯系统的瘫痪。上述几项加上通讯系统失灵就构成所谓的“Y2K Night”。,“千年之夜”应急反应计划,对形势做出了评估之后，委员会采取一系列有针对性的措施：与当地养老院、老年公寓联系。第一，了解这些单位“千年之夜”应急准备的状况。第二，向老人们解释市政府的“千年之夜”应急准备计划。比如，如果最坏的情况发生，市政府会派大轿车将他们接到避
8、难所。与当地学校联系，租借它们的体育馆。如果需要的话，可以将学校的体育馆当做避难所。与当地销售柴油发电机的商店联系，租借它们的柴油发电机，为临时避难所供电。,根据原有的常规应急计划，在全市范围内查点化学、毒品以及易燃物的储存情况。在全市范围内取消一切千年之夜的庆祝活动，并强化执行对17岁以下青少年的夜间戒严令(正常情况下，对青少年的夜间戒严令只适用于周日)。在全市范围内设立几个由“911救中心”派人负责的通讯点，并将这些通讯点反复向杜区公布。如果在千年之夜发生火灾和其他紧急情况，在电话系统瘫痪的情况下，居民可以就近报警。,市政府内部：从12月30日中午12点到1月2日中午12点，全体包括警察和
9、消防队在内的公共安全人员取消假期；市政府中的一般工作人员于12月31日中午一律放假回家至1月3日；市政府部级以上干部在“千年之夜”到市政府值班，直到1月2日中午。在市政府的几口深水井站安装柴油发电机，以便在地区供水系统瘫痪时启动这个备用的水源。对社区工商企业和居民进行有关的教育。在1999年中，举行4次新闻发布会，向社区介绍市政府的准备情况。,走向社会，到学校、养老院、老年公寓作宣传，介绍应急常识以及应该和不应该办的事。比如，不要在家中储存汽油；购买一定量的矿泉水、罐头食品，尽量避免在元旦夜走亲访友，如果不是紧急情况，不要向“911呼救中心”打电话，等等。在市政府启动备用水源的情况下，将用水限
10、制在饮食和冲厕。另外，委员会还向社区建议，如是工商企业，不要在办公室里存放现金；如果发生紧急事件，不要从家中到商店里查看(生命比财产重要)。居民应该将银行存款、股票的账号复印，妥善保存。万一金融系统出问题，居民们可以有账可查。那些在家中接受医务治疗的居民，应该事先将所需的药物购置全，将各种医疗器械所需的电池准备好。,六、如何编制一个好的预案,单项预案的适用性,危险识别,合作程度,资源基础,场景,任务,能力,预案编制场景：15种场景，包括恐怖主义，重大自然灾害等,通用任务清单：在各类突发事件中所需承担责任的清单,目标能力清单：各级政府应有的和需要发展的能力及建设标准,预案体系,临时性预案,制度性
11、预案体系,总体预案,专项预案A1,专项预案An, ,部门预案a11,部门预案a1n, ,单项预案（现场预案）,预 案 体 系,应急预案体系内部的逻辑关系,一案三制的体系,体制 应急办的“使能”（enabling）体制 组织编制、修订、审核、发布 推动危险识别、评估和分析工作 机制 合作编写机制 危险评估机制 资源调查机制 应急管理评估机制 法制 危险源依法识别、登记、公告,预案编制,编制程序法定化 突发事件应对法第十八条规定：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制
12、、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。 编制主体多元化 风险评估制度化 预案评审独立化 预案修订经常化,预案表述,尽量详细 国家地震应急预案：“电信运营企业应尽快恢复受到破坏的通信设施，保证抗震救灾通信畅通。自有通信系统的部门应尽快恢复本部门受到破坏的通信设施，协助保障抗震救灾通信畅通。” 不写目前做不到的 应急规划、应急预案、复兴规划 表述要精确、完整,加强宣传,预案不是“机密”,加强演练,在2005年“卡特里娜飓风”之后，美国国土安全部会同运输部在国防部的支持下，开始在全国范围内对应急预案进行调查评价，其中的相似的结论包括：（1）多数州和城市对预案内容进行了演习，但是预案的
13、内容没有随之更新；（2）州政府和大城市政府在预案制订过程中未进行充分的合作，不能称作为“有效的”准备；（3）基本预案中的假设与灾难性事件之间的针对性不够。 演练的逻辑起点,建立应急预案管理制度,通过建立健全应急预案管理制度，规范应急预案编制和修订程序，将危险识别、部门合作、资源调查、评审发布、普及宣传等环节纳入新预案编制和旧预案修订的法定程序。对于已经编制完成的应急预案，应加强修订升级，规定最低修订频率（如1年至少2次），建立预案修订与风险评估、应急演练、应急管理评估、机构改革、资源存量变化的联动机制，规定应急预案修订的启动时间和修订周期。对于需要新编制的应急预案，应区分预案类型，专项预案由应
14、急办统一组织协调，召集相关部门共同编制专项预案，聘请外部专家组开展专业危险识别与风险评估，推动相关单位开展内部资源调查、登记、分类、建档。预案修订或预案编制完成后，应由第三方机构独立评审，通过后向社会公开发布，并广为宣传。目前，一些地区已经尝试建立了应急预案管理制度，但对应急预案管理优化的理解尚不充分。其中，应急预案的合作编写机制至关重要，美国国土安全部在2005年“卡特里娜飓风”后对全国预案进行调查评估后给出的重要建议就包括“鼓励合作制定预案”。,七、未来、更高的要求,形式简化的数字化预案,突发事件案例库,应急资源库,应急预案库,辅助信息库,类似事件1：,类似事件2：,事件1： 单位1 单位2,单位1： 资源1 资源2,人口信息 气象信息 地理信息,三维参考方案,资源配置方案,应急行动方案,信息辅助决策,整体行动方案 三维,特定情境下的专项预案,日本东京都的地震应急预案 里氏6. 9 级的“都心西部直下型地震”被认为是可能造成东京都损失最大的灾害。该地震如果发生在冬季下午6 点、风速15mPs 的气象条件下(地震火灾易发的时间段和平均气象条件) ,将可能造成1 万2 千多人死亡,85 万栋房屋倒塌。,实验室精度的风险分析,淹水时的推门模拟实验 水距离地面0.4米，成年男性可推开门 水距离地面0.5米，成年男性推不开门,谢谢！请指正！,
