论农村警务模式的多元化建构

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1、 论农村警务模式的多元化建构内容摘要： 社区的复杂性决定了不可能用单一的模式来进行村落的 治理，这也决定了农村警务模式的多样化。在实践中，应该采取因 地制宜和务求实效的原则，多元化地开展农村警务。“警务室+出租 房屋托管”、“星座”型、“卡室合一”、“驻村协勤”等警务模式都是农 村警务的创新和探索。 关键词： 农村警务； 多元化； 驻 村民警； 创新模式。 公安部于 2006 年出台了政策性文件 关于实施社区和农村警务战略的决定，这个决定意味着不仅在 城市，而且在农村也全面展开社区警务。加强农村警务的创新不仅 是新时期提升农村公安质量和改善农村警务运行机制的有效途径， 同时也是保障新农村建设顺

2、利进行的重要举措。各地在推进这一战 略的过程中，由于受到传统警务理念的影响，很大程度上影响了农 村警务建设的实效。要实现农村警务建设的战略目标，将农村治安 综合治理落到实处，提高农村治安防控的效能，必须对传统的警务 组织机构和运行方式做出大胆的创新和改革。 一、农村警 务多元化建设的内涵。 （ 一） 农村社区结构与类型的复 杂性。 农村社区一般指的是据有广阔地域、居民聚居程度 不高、以从事农业为主要生产活动的区域共同体。可以是一个独立 存在的村落，也可以由几个毗邻的小村落共同组成。目前，我国有 超过 500 万个自然村，组成了 68 万个行政村，农村总约 9 亿。 1. 按区位性划分可以分为四

3、种。 我国村落社区一般可以分 为大型散村、小型散村、大型集村、小型集村四类，它们各有不同 的区位结构。区位是人文地的一个基本概念，不仅是指处在具体的 位置，还包含了与其他事物的空间联系。农村区位表示着聚落生活 区、耕种作业区及设施等空间结构。村落社区是人类的一种聚居状 态，受农业生产方式和气候、地形、土壤、水源等自然因素的影响 和制约，人类凭借着自身的聚居本能，以家庭为基本单位建构的区 域共同体。 大型散村的规模可以达到上千户，人口数量几 千，占地区域一般在 5 至 7 平方公里。大型散村的基本结构是由 血缘关系的三五户人家聚居一处，形成一个的住宅群落，住宅群落 之间保持着一定的空间距离，再由

4、一个一个许多这样的住宅群落相 连便形成了一个散村。大型散村有一个社区中心，社区中心有学校、 商店、定期集市等；社区中心与各小住宅群落，以及各小住宅群落 之间都有道路相通。这种大型散村在南方各省比较多。 小 型散村多见于丘陵地区，其特征同大型散村，只不过是规模相对大 型散村来说比较小。 大型集村主要分布在我国的华北平原，规模可以达到上千户左右，人口数量也有几千人，甚至个别超大的 村落人口可以近万人。占地区域一般 1. 5 平方公里左右，比大型散 村集中的多。户与户之间相邻而居，以墙相隔。有几条主要街道贯 穿村子，许多条小巷又与主要街道相接通，构成密集的村内网。大 型集村相对独立、自成一体，村里不

5、仅有卫生所、养老院、学校、 商店、理发店、菜市场等公共福利和服务设施，而且还有提供生活 资料的小型作坊、工厂以及网吧、歌舞厅等娱乐场所。 小 型集村的基本特征类似于大型集村，但规模小于大型集村，人口上 千人、几百户。一般只有一条主要街道，没有相应的生活服务设施， 而是通过大型集村或集镇来获得。 2. 以地域空间要素为基 础可以划分四大区域。 （ 1） 城中村。 城中村在 我国是城市发展到一定阶段的特殊现象，快速推进城市化的建设是 其形成的直接原因。考虑到巨大的拆迁成本，城市在向外扩展过程 中，往往跳过郊区的村社而直接占用农田向外发展，原先的村社则 被 “圈”进了城里，形成巨大反差的孤岛，农村居

6、住区 “一户一栋” 为基本特征的低矮群落周围，包围着大厦高楼，村民虽然无地可种， 靠出租私房、集体或自谋职业为生，但他们的身份依旧是农民。 1。 （ 2） 城郊结合处。 城郊结合处，是指 城市的边缘区域，往往离城市中心较远，各项配套设施及措施不完 善，既不像典型的农村，又没有纳入城市整体管理。城郊结合处凭 借低廉的地价租金和连接城市中心的便利条件，吸引了大量的加工， 大量的农村土地被出租建厂开店，原居民的户口虽然是农业人口， 但职业构成已脱离了种田，产业也实现了非农化，在行政区划上属 于城市的组成部分，但是其社会属性依然是农村社区。城郊结合处 的人口结构，往往是原村民、城市低收入者、外来暂住人

7、口的混合 构成，形成了相对复杂的社会群体。流动人口在城市边缘的集聚常 常显现地缘、血缘、职业等特征，出现了不同的 “亚群体”，例如南 京有 “固始村”和 “无为村”等；北京有 “新疆村”和 “浙江村”等。 2。 （ 3） 中心区域农村。 中心区域的农村， 一般经济处于当地中等水平，是农民居住和劳作的主要区域，是构 成农村社会的主体，一般治安比较平稳。 （ 4） 边缘区域 农村。 边界地区由于地处偏僻、辖区面积广、群众居住分 散、道路交通不便，往往是治安的盲区，老百姓称之为三不管地区， 在人、财、物大流动的今天，跨区域流窜作案的犯罪现象日趋严重， 警力难以顾及，发了案很难破、破了案追赃难。 （

8、二） 农村警务模式的多元性。 我国农村社区呈现出结构的复杂 性决定了村落的治理不可能局限于单一的模式，这也决定了农村警 务模式的多样化。在实践中，应该采取因地制宜和务求实效的原则，充分认识到农村警务战略的是真正实现 “发案少、秩序好、社会稳 定、群众满意”，根本宗旨是服务人民群众、实现执法为民； 根本 目标是维护社会稳定； 根本措施在于将警务工作向基层延伸。 从社区警务的基本原理来看，驻村民警在农村警务系统中，只是其 中的一个要素，但不是全部。警察的功能和作用应该是指导和协调， 其功能和作用的发挥，既依赖于整个农村各类基层组织的健全，更 依赖于全体村民维护社会治安秩序的主动性和自觉性，这就决定

9、了 可以建立不同方式的群防群治和辅警队伍。 由于各地经济 发展的不平衡、社会治安状况不尽相同，农村警务的建设必须针对 不同地区的经济、地理、人文、治安状况等差异，积极探索建立各 具特色、灵活、高效的警务工作模式，坚持走有地方特色的建警之 路。 二、若干农村警务模式的实践。 （ 一） “警 务室+出租房屋托管”的农村警务模式。 城中村和城郊结合 处集聚着大量的外来人口，人员构成复杂，流动性高、素质普遍较 低，其中甚至夹杂着一些负案在逃犯罪嫌疑人。在有些城郊结合部， 洗头房、美容店等具有色情色彩的场所非常集中，成为诱发卖淫嫖 娼等社会不良现象的温床，成为公安机关治安管理的一个难题。 安徽宁国西津派

10、出所地处宁国城郊结合处，辖区内企业众多，流动 人口聚集，区内新建居民区和老旧城中村交织一体，行业场所星罗 棋布，出租屋密布于背街后巷的各个角落，治安形势复杂。据，全 市历年刑事案件有 70% 以上发生在该所辖区。辖区内的城北社区 位于安徽省宁国市市区北端，为有效防控社区内的违法犯罪，2007 年 5 月，城北社区警务室挂牌成立。 在城北社区的基础台 账中，几乎没有一座房屋或一个住户的盲点。若是入户查访遇不上 主人，左邻右舍就会主动把这户的情况告知社区民警，或是待主人 回来后拉上这家主人同社区民警主动联系。凭借居民们的热心帮助， 短短一年时间里，社区民警共采集房屋信息 5275 户、人员信息 1

11、3728 人。社区里的 9 条主要道路、13 条街路巷、26 个小区、 259 个房屋出租户、1647 间出租屋，全部纳入动态信息化管理。 社区有超过 1 千多间的出租房屋户，警务室民警结合该社区外来人 口众多特点，探索出“警务室+出租房屋托管”的警务模式，对辖区出 租房屋进行免费托管，想出租房子的居民将房源登记在警务室，外 来人员租房必须到警务室进行联系。社区警务室不收取任何费用， 外来人口在租到房屋的同时也同时办理了暂住人口登记，既确保了 暂住人口的有效管理，百姓也得到了方便。出租屋及外来人员都同 时做到底细清、情况明，所有暂住人口也能及时登记在册并被纳入 服务管理范围，看住了房屋，管住了

12、人头，就能控制住阵地。“房屋 托管”服务不但给房屋出租人和承租人带来极大的方便，大幅度降低了暂住人口的各类治安事件，有效地实现了出租房屋全管控和流动 人口零发案的目标。 （ 二） “星座”型农村警务模式。 在农村的中心区域，治安相对平稳，可以根据规模大小选择 3 5 个行政村为基本单元划分警务区。在各个警务区选择规模较大或治 安复杂的村落设立一个中心警务室，进行重点建设，其他行政村设 立一般警务室，这样构成了以中心警务室为核心、周围一般警务室 为辅助，形成“大星”带 “小星”的警务室布局，重点突出，兼顾一般， 村与村之间相互呼应，构成 10 分钟平安圈，形成不同村落的分类 分级管理和重点带动一

13、般的 “星座”型农村警务模式。 “星 座”型农村警务模式在江苏省得到了普遍的发展，农村中心警务室主 要建立在常住人口集中、外来人员较多、治安复杂的行政村。目前 为止，江苏农村的 17414 个行政村一共划分警务区 5586 个，建成 的中心警务室达到 5476 个，占警务区总数的 98%，同时配备驻村 民警 7625 名和专职保安 17579 名。3。 中心警务室 至少配备一名以上专职驻村民警和两名以上专职保安，一般警务室 至少配备两名专职保安。各个警务室平时立足所在行政村开展工作， 驻村民警在中心警务室做好重点复杂村工作的同时，负责加强对一 般警务室的工作指导，同时组织带领村居治安保卫干部、

14、综合治理 干部、专职保安、治安积极分子等力量，共同维护警务区内的社会 治安秩序和稳定工作。平时相邻的警务区之间都相对独立地开展工 作，一旦发生重大案件或紧急情况，相邻警务区和警务区的各个警 务室立即启动相互协作机制，统一调配警力、统一布防查控、统一 巡逻盘查，迅速形成系统性的整体合力。 中心警务室的功 能定位要突破治安职能，在以维护农村治安稳定等为主要职能的基 础上，进一步拓展延伸，使中心警务室成为创建平安议事会、综合 治理工作站、矛盾纠纷调解室、治安信息采集室、暂住人口服务站、 消防工作室、交通警务室等 “数位一体”的多功能实战单元，实现治 安资源利用的最大化。 中心警务室统一负责组织警务区

15、内 的巡逻盘查和治安防范工作，驻村民警带领专职保安对辖区内的网 吧、歌舞厅等公共复杂场所定期检查，对房屋出租户和暂住人口入 户调查，指导治安志愿者和义务巡逻队对重点地区和重点时段进行 巡逻守护，发动农户进行邻里守望，组织辖区单位开展联户联防等 自我防范活动，构建严密高效的治安防控网络。 中心警务 室应成为化解矛盾纠纷的前沿阵地，由于驻村民警、专职保安长期 深入基层工作，对村落生活非常熟悉，在群众中的威望较高，能及 时发现矛盾纠纷和深层原因，大量矛盾纠纷在中心警务室就可得到 有效解决。在党委、政府的统一领导下，驻村民警和专职保安与镇、 信访办、民政等部门及村治保会、村民调解组织密切配合，共同做好

16、民间矛盾纠纷的排查化解工作，切实把问题消灭在萌芽状态和解 决在基层。 相邻的中心警务室还可以组成更大的联勤协作 区，驻村民警平时在本警务区内开展工作，遇有重大案件或紧急情 况不能单独处理时，协作区之间的其他民警施以援手。民警因病假、 事假无法在警务区正常工作时，可以临时托管给协作区的其他民警， 有效形成了协同整体作战的农村警务格局。 “星座”型农村 警务模式适用于农村的中心区域，尤其是在农村基层组织涣散的地 区更能显示其优势。驻村民警可以发挥自身主导性作用，协助做好 农村基层党建工作、促进地方经济发展、活跃氛围和完善社会服务 管理，村党支部和村委会力量得到切实的加强，也能相应支持民警 做好村落的治安稳定和安全保卫工作，实现警务与村务相互促进的 双赢成效。在实践中一些地方有意识地推动驻村民警兼任村官，同 时村治保主