农村基础教育的公共投入政策

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1、 农村基础教育的公共投入政策 农业、农民和农村问题是当代中国经济和中国社会发展的突出问题， 其发展状况将在很大程度上决定中国现代化的发展进程。农村教育 既是农村发展的基础性条件，也是农村发展状况的重要表征。近年 来，农村地区教育问题尤其是农村基础教育问题已经成为学者们关 注和讨论的焦点，国家把农村教育作为中国教育改革和发展的重点， 通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重 视，使得农村教育在农村改革和农村经济发展的带动下，获得了长 足的进展。从绝对意义上说，全国的农村基础教育发展状况与改革 开放以前相比有了长足的进展，特别是义务教育法颁布实施以 后，经过各级地方政府的不懈努力

2、，近几年我国农村基础教育无论 在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都取得了显著成绩。 从我国的情况看，我国基础教育经过多年来的努力，已取得了长足 的发展，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两 大历史任务，这是举世公认的巨大成就。但从 90 年代中期以后，随 着财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的 形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取 得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是 多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育 发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一 个根本问题。不建立稳

3、定、可持续发展的农村基础教育财政投入体 制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。一、农村基础教 育投入总量缺口分析（一）由于历史发展原因导致的农村基础教育 资源存量不足形成的缺口农村基础教育和义务教育的发展，需要满 足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教 师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村 地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面 存在巨大的差距。据统计，1991 年，全国中小学校设备配齐率，城 市中学为 42.49%，小学为 25.52%，而农村中学只有 17.62%，小学 为 8.46%；城市中学生均拥有图书 20.9 册

4、，小学生 7.6 册，而农村 中学生只有 3.6 册，小学生 1.9 册。2001 年底，全国普通中学在校 生与专任教师比例为 1：19，其中，城市为 1：17，县镇为 1：19， 农村为 1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为 1：21，其中， 城市为 1：19，县镇为 1：20，农村为 1：22。这种教育资源存量方 面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。 教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。 在 20 世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段： 第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小

5、学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目 标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投 入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的 水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个 阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是 由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政 投入水平并不高，虽然颁布义务教育法，对农村基础教育的投 资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革 之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础 教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据 1990

6、 年第四次人口普查统计，到 1989 年，全国 15 岁以上人口中， 文盲、半文盲的比例为 15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳 动力占总人口的 70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨 款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992 年，江泽民主 席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基 本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲” 的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表 大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村 教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入水平显著增加。可以 说，每一阶段的教育

7、投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基 础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严 重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区 差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是， 农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等 教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式 流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于 1999 年组 织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全 面达到“普九”标准，至少还需对国内 1053 个县投入资金总计约 354 亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较

8、低物 价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问， 这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革， 使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源 存量和人力资源存量方面的缺口。（二）由于近年经济政策原因导 致的增量不足形成的缺口 1993 年中共中央、国务院颁布的中国教 育改革和发展纲要确定的教育经费占国民生产总值的比例到 20 世 纪末达到 4%，这一目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并 参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的， 可是进入 90 年代以后，我国财政性教育支出占 GNP 的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991 年为 2.85%，1992 年为 2.73%，1993 年和 1994 年平均为 2.52%，1995 年为 2.46%。到 1999 年仅为 2.97%，2000 年为 2.90%，仍比国家预定目标少投入 1.1 个百分点。