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1、一、北宋前期的中枢体制与设官分职 二、元丰改制（1080-1082） 三、地方行政制度,第三讲、宋代决策机制与文官制度,1,皇帝,中书省,门下省,尚书省,吏部,户部,礼部,兵部,刑部,工部,吏封勋考,户度金仓,礼祠主膳,兵职驾库,刑都比门,工屯虞水,政事堂,唐前期的三省制：决策与执行,2,唐长安城与三省位置示意图,3,中书门 下之印,宰相文彦博押字,4,神宗正史职官志：中书门下在朝堂西，榜曰“中书”，为宰相治事之所，印文行敕曰“中书门下”。尚书、中书令、侍中、丞郎以上带同平章事，并为宰相，而参知政事为之贰，与枢密院通谓之执政。又有中书省、门下省者，存其名，列皇城外，两庑官舍各数楹。中书省但掌册
2、文、覆奏、考帐。门下省主乘舆八宝、朝会位版、流外较考，诸司附奏挟名而已。宋会要辑稿职官一之一七,二府：中书门下（中书） + 枢密院,5,历唐、五代至北宋前期，枢密院的职能从内廷宣传诏命、掌机要，进而备顾问、参谋议，到外朝掌军政其人选，从宦官独占，经历文吏、文士与武吏、武将的杂糅竞进，到文臣独揽，其间人群之升降、荣辱，适为社会变迁之反照。李全德从宦官到文臣：唐宋时期枢密院职能演变与长官人选，唐研究11卷（2005）。,“侧近性”减弱的过程,6,北宋东京宫城示意图,中书门下 枢密院,福宁殿 皇帝寝宫,7,8,三司之职，国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支
3、、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相（三司使）掌邦国财用之大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋而均其出入焉。 宋史卷一六二职官二,三 司,盐铁,度支,户部,掌天下山泽之货，关市、河渠、军器之事，以资邦国之用。,掌天下财赋之数，每岁均其有无，制其出入，以计邦国之用。,掌天下户口税赋之籍，榷酒、工作、衣储之事，以供邦国之用。,9,中书门下,枢密院,三司,三司使,同平章事 侍中 参知政事,枢密使 枢密副使,财政,民政,军政,皇帝,御前会议,依事系任为原则的机构分立。 在管辖权限之内，决策、执行一体化。,中书主民，枢密主兵，三司主财。宋史范镇传,10,1,2,3,A、晨6点左右：皇帝在垂拱殿（前
4、殿）听政，宰臣、枢密使、三司、开封府、审刑院及以下群臣以次升殿奏事。 B、辰时（7-9am）以后：入宫稍食，然后退至崇政殿（后殿）继续接见百司群臣，处理政务，一般到中午。 C、延和殿再坐，复有内臣、近职、诸路走马承受奏事，或阅馆阁新书，仓库衣粮器物之式。 D、夜则传侍读、侍讲学士询问政事，或至夜分还宫。,11,所谓宰辅宣召、侍从论思、经筵留身、翰苑夜对、二史直前、群臣召归、百官转对轮对、监司帅守见辞、三馆封章、小臣特引、臣民扣匦、太学生伏阙、外臣附驿、京局发马递铺，盖无一日而不可对，无一人而不可言。魏了翁鹤山集卷十八应诏封事臣窃以祖宗以来，躬决万务，凡于赏罚任使，必与两府大臣于外朝公议，或有内
5、批指挥，皆是出于宸衷。韩琦上仁宗论干求内降乞降诏止绝,12,内制【文书，职任】 ：翰林学士知制诰 学士院掌制、诰、赦、敕、国书及宫禁所用之文词。 宋会要辑稿职官六之五。 外制【文书，职任】 ：中书舍人或他官知制诰 主行命词，与学士对掌内外制。宋史卷一六一职官一,两制：备顾问、起草诏令,翰林学士院 （玉堂、禁林、銮坡、瀛洲 ）,13,孙洙： 楼头尚有三通鼓，何须抵死催人去。 上马苦匆匆，琵琶曲未终。 回头凝望处，那更帘纤雨。 漫道玉为堂，玉堂今夜长。,14,自建隆以来，未尝罪一言者，纵有薄责，旋即超升。许以风闻，而无官长；风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪。故仁宗之世
6、，议者讥宰相但奉行台谏风旨而已。圣人深意，流俗岂知？台谏固未必皆贤，所言亦未必皆是，然须养其锐气，而借之重权者，岂徒然哉？将以折奸臣之萌，而救内重之弊也。 苏轼上皇帝书,宋之立国，元气在台谏,监 察,15,御史台 谏院/官,其或诏令不允，官曹涉私，措置失宜，刑赏踰制，诛求无节，冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举。 宋会要辑稿职官三之五一 台谏合一的本质，是谏官体系的功能逐渐转型，其最基本动力，就是中枢决策体制从三省制到中书门下体制的变化谏官脱离了其赖以存在的决策机制，从而也就失去了其监察所赖以进行的信息来源，故不得不在职能上向御史靠拢。,监察 议政 司法 （诏狱）,台谏合一,16,17,唐初台谏
7、内外之别,龙图阁直学士、刑部郎中、知江宁府包拯為右司郎中、权知开封府。续资治通鉴长编卷一八四。,包龙图打坐在开封府,18,其官人受授之别，则有官、有职、有差遣。官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。其次又有阶、有勋、有爵。故仕人以登台阁、升禁从为显宦，而不以官之迟速为荣滞；以差遣要剧为贵途，而不以阶勋爵邑有无为轻重。时人语曰：“宁登瀛，不为卿；宁抱椠，不为监。”虚名不足以砥砺天下若此。 宋史职官志总序,19,20,北宋前期的“官”（正官、本官，階官、寄祿官） 沿用唐代三省六部等职事官称组成的阶官系统。朝官，常参官，中高级官员京官，地位较选人清高的低级文官 统称“京朝官”，
8、不一定在京任职幕职州县官（选人），低级文官，四等七阶 反映的是身份级别，不一定任职于地方州县,官以寓禄秩、叙位著,龙图阁直学士、刑部郎中、知江宁府包拯為右司郎中、权知开封府。,21,差遣名称中，常带有判、知、权、管勾（管干）、提举、监、使等字样，如判户部事、提点刑狱、知州事，等等；也有一些差遣职任不带此类字样，如县令、主簿等。,别为差遣以治内外之事,差遣：官员担任的实际职务；真正决定官员实权及升迁前景。故士大夫“以差遣要剧为贵途，而不以阶、勋、爵邑有无为轻重”。,龙图阁直学士、刑部郎中、知江宁府包拯為右司郎中、权知开封府。,22,职以待文学之选,職名：殿学士、待制，阁学士、直学士、待制、直阁
9、學士之職，資望極峻，無吏守、無職掌，惟出入侍從，備顧問而巳。宋史卷一六二职官二 館閣（昭文馆、史馆、集贤院、秘阁）職：学士、监修、校勘、校理、检讨清望的标志，而不一定实有所掌。,阶官者，积岁月可至，而职名者，人主所以待天下英俊，一时甄拔之权，苟非其人，终身莫得而至也。汪藻浮溪集卷二,23,其它附加性官銜： 保留前朝舊制 ，很少實際意義。（宋史職官志九、十） 散官，文武各為29階： 二、三分正從，四九品分正從上下 勳官，12轉 （上柱國至武騎尉） 檢校官，19階（太師至水部員外郎） 兼憲銜，5等（兼御史大夫至監察御史），多為武臣所加 爵，王公侯伯子男（王、公又細分），共5等12級 食邑，14等，
10、萬戶至二百戶 食實封，7級（百戶至千戶），通常大寫（壹佰戶） 功臣，賜大臣、皇親、將士，不同稱謂與組合 賜，劍履上殿、詔書不名紫金魚袋、緋銀魚袋,24,熙宁三年欧阳修泷冈阡表署衔： 推诚保德崇仁翊戴功臣【功臣号】、观文殿学士【职】、特进【散官】、行兵部尚书【本官】、知青州军州事、兼管内劝农使、充京东路安抚使【差遣】、上柱国【勋】、乐安郡开国公【爵】、食邑四千三百户【食邑】、食实封壹仟贰佰户【食实封】 司马光资治通鉴卷一系衔： 朝散大夫【散官】、右谏议大夫【本官】、权御史中丞、充理检使【差遣】、上护军【勋】、赐紫金鱼袋【赐】翰林学士兼侍读学士朝散大夫右谏议大夫知制诰判尚书都省兼提举万寿观公事上护
11、军河内郡开国侯食邑一千三百户赐紫金鱼袋 尚书兵部侍郎同中书门下平章事集贤殿大学士加食邑五百户食实封贰百户仍赐推忠协谋佐理功臣,25,自真宗、仁宗以来，议者多以正名为请。咸平中，杨亿首言：“文昌会府，有名无实，宜复其旧。”既而言者相继，乞复二十四司之制。至和中，吴育亦言：“尚书省天下之大有司，而废为闲所，当渐复之。”然朝论异同，未遑厘正。文献通考卷四七,26,元豐三年（1080）八月己未（十五日）改官制詔： 國家受命百年，四海承德，豈兹官政，尚愧前聞。今将推本制作董正之原，若稽祖述憲章之意，參酌損益，趨時之宜。使臺、省、寺、監之官，實典職事；領空名者一切罷去，而易之以階，因以制禄。凡厥恩數，悉如
12、舊章。宋大詔令集卷一六二,27,28,昔之官品难于进，今之阶秩易为高。毕仲游西台集卷四官制议 流品混并，不足以激劝来者。丁骘上哲宗论寄禄官宜分左右（元祐三年上）,有出身人自屯田 无出身人自虞部 杂流出身或者赃罪叙复人自水部,29,元丰五年（1082），三省、六曹、御史台、秘书省、九寺五监之法成。神宗正史职官志： 中书省掌承天子之诏旨及中外取旨之事。 门下省受天下成事，凡中书省、枢密院所被旨，尚书省所上有法式事，皆奏覆审驳之。 尚书省掌行天子之命令及受付中外之事。宋会要辑稿职官三之三、二之二、 四之四。,宰相 尚书左仆射兼门下侍郎（左相、首相） 尚书右仆射兼中书侍郎（右相、次相） 副宰相（执政）
13、 门下侍郎、中书侍郎 尚书左丞、尚书右丞,30,事任分割,事任+环节,31,于是大改官制，议者欲废枢密院归兵部，上曰：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也？”上又以枢密联职辅弼，非出使之官，乃定置知院、同知院二人。长编卷三二，元丰四年十一月。所以分执政权而互相考察，此改制正名之体统也。章如愚群书考索续集卷二九宋朝官制元丰改制因唐六典,32,元丰六部二十八司,33,自元丰官制尚书省复二十四曹，繁简绝异，在京师时，有语曰：吏勋封考，笔头不倒；户度金仓，日夜穷忙；礼祠主膳，不识判砚；兵职驾库，典了袯袴；刑都比门，总是冤魂；工屯虞水，白日见鬼。陆游老学庵笔记卷六,34,凡内降文书及诸
14、处所上奏状、申状至门下、中书省者，大率皆送尚书省；尚书省下六曹，六曹付诸案勘当，检寻文书，会问事节，近则寺监，远则州县。一切齐足，然后相度事理，定夺归着，申尚书省；尚书省送中书取旨，中书归得旨，送门下省覆奏画可，然后翻录下尚书省；尚书省复下六曹，方得符下诸处。温公文集卷五五乞合两省为一札子,元丰三省的运行方式,尚书省是政务运行的重心所在 运转迂回 门下省的尴尬地位,35,尚书省印,36,37,唯本朝之法，上下相維，輕重相制，如身之使臂，臂之使指。民自徒罪以上，吏自罰金以上，皆出於天子。藩方守臣，統制列城，付以數千里之地、十萬之師，單車之使，尺紙之詔，朝召而夕至，則為匹夫。是以百三十餘年，海内晏
15、然，謀閉而不興，寇竊亂賊而不作；舟車所至，海隅出日，無異近地。不唯祖宗仁恩德澤深結於民，亦由制置郡縣最得其道，前此所未有也。 范祖禹范太史集卷二二转对条上四事状,宋代地方机构设置示意图,中央,路,府州军监,县,安抚使司（帅）,转运使司（漕）,提点刑狱司（宪）,提举常平司（仓）,知县、县令,知府、州、军、监,通判,监司,府州军监,县,38,转运使路：北宋太宗时转运使路共设15路，至神宗元丰时分为23路，崇宁时24路，宣和时26路。,39,北宋陕西路分图,永兴军路 秦凤路,鄜延路 永兴军路 环庆路 泾原路 秦凤路 熙河路,40,安抚使路 军事区,永兴军路,秦凤路,仰惟祖宗之制，天下诸路分遣部使者，
16、以婚田、税赋属之转运，狱讼、经总属之提刑，常平、茶盐属之提举，兵将、盗贼属之安抚。庆元条法事类卷四北宋行政体制的最大创新，在于打破了历代一直采用的完整制，前所未有地使用了分离制，在每一高层政区建立多个机构，高层行政组织的数目数倍于高层政区数，中央的行政幅度剧增。以北宋熙宁以后为例，全国共二十三转运使路，每路有漕、宪、仓三个机构，则全国高层行政组织数达到七十左右，若计帅司在内，更是超过九十。余蔚完整制与分离制：宋代地方行政权力的转移,中央行政控制幅度增加 互相监督、补充、纠正 权限不清，协调困难，反应迟缓,41,42,知某府军府事，知某州军州事，知某军事，知监；通判某州军州事国朝自下湖南，始置诸州通判，既非副贰，又非属官，故尝与知州争权，每云：“我是监郡，朝廷使我监汝。”举动为其所制，太祖闻而患之，下诏书戒励使与长吏协和，凡文书非与长吏同签书者，所在不得承受施行。自此遂稍稍戢然，至今州郡往往与通判不和。往时有钱昆少卿者，家世余杭人也。杭人嗜蠏，昆尝求补外郡，人问其所欲何州。昆曰：“但得有螃蠏无通判处则可矣。”至今士人以为口实。 欧阳修归田录卷下 冯拯曰：“开宝中差诸州通判，敇刑狱钱谷一一指挥，又有不得慢易之语。” 长编卷六十六，景德四年七月己巳条,
