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1、浅谈城管的法律地位,组员：余雷、朱鹏景、张怡冰、王昊、王瑞川,导入：什么是城管？,城管产生于上世纪八十年代，原来是隶属于各市城市的建设部门，当时它的这个主管部门叫“城市建设委员会”，也就是现在的建设局。城管组建之初的名称叫：城市建设管理监察大队。当时主要任务是处理违章搭建。后来，国家开放土地出让权，它主要被地方政府用来强制拆迁。由于地方政府用起来顺手，于是从“监察大队”升级到了“执法局”。治理街头摊贩，虽然也是城管的主要任务之一，但实际上处罚人为随意性极大，而且，现在基本上只是应付上级检查。这个行政执法局与公安局最大的不同是，它听命于各级地方政府。,这个机构是个别城市先建立起来后，各城市间领导
2、们相互借鉴、交流后各地不同时间组建起来的。一位某市的城管之父是个文革时期的战斗队长，属于好恶斗狠之徒。他当时招幕的手下是些考不上大学、找不到工作、无所事事的城建系统职工子弟，和一些身无长技、好恶斗狠的退役军警人员。这些人被招入后训练内容有基本体能和擒拿格斗等，明显带有暴力倾向。我至今都不知道是哪部法律规定他们可以使用警械，可以限制公民人身，甚至伤害公民人身的。也许因为他们没有象公安警察那样可以对公民人身的拘禁权，所以，只能靠打、砸来达到所谓的执法目的吧。,我始终觉得，把城管监察大队升格为行政执法局是极其荒唐的。工商、税务、卫生监督、技术监督、运政、路政、版权保护、渔政、港监、海监等等都属行政执
3、法，不用暴力也不见得管不起来，唯独城市建设管理监察，养一大群打手，顶着个“行政执法局”的大招牌。问题原因不言而喻。,综合执法概念的模糊性,任意执法无法可依，准据法劣币驱优定理,全国政协委员杜黎明呼吁 尽快明确城管的法律地位,近年来，各地城市管理执法机构与百姓的冲突时有发生，他们在为促进经济社会又好又快发展作出应有贡献的同时，也暴露出不少问题，尤其是城管法律地位备受争议，亟待切实加以解决。全国政协委员、重庆市监察局副局长杜黎明在本次政协会议上公布了自己的调研报告，呼吁尽快明确城管的法律地位,民间意见认为：城管不应存在，是二元体制产物。存在&改变,一、执法主体不合法。 根据行政处罚法和国务院关于进
4、一步推行相对集中行政处罚权工作的决定的有关规定，从事城管综合执法必须经省级人民政府批准，才具备行使相对集中行政处罚权执法主体资格。但是，我国大部分城市的城管机构并未依照上述法定程序申报批准并取得执法主体资格，致使其合法地位受到质疑。,二 、执法依据不明确。 从实践看，城管是一个综合行政执法机关，其执法依据主要来自卫生、环保、工商、园林、规划、交管等相关领域法律、法规、规章的规定，至今我国还没有出台一部全国性的独立法律法规或统一的规定，只是原则上规定相对集中行政处罚权的工作由国务院法制办总体协调。,三、执法职能不确定。 城管似乎“无所不管”，其职能与卫生、环保、工商、园林、规划、交管等部门均有交
5、叉，且缺乏稳定性。而且，全国各大城市城管的职能差别很大，甚至部分大城市的市区县城管职能也不尽相同。,四、执法行为不规范。 依法行政要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越位，更不能非法侵犯公民的合法权益。,五、执法环境不顺畅 城管执法处于社会矛盾的最前沿，他们面对的行政相对人是社会的弱势群体，往往折射出诸多社会矛盾和问题，在这些矛盾和问题还未得到根本解决的情况下，在社会普遍同情弱者的舆论氛围中，执法难度之大可以想象。,六、执法体制不统一 由于各地对城管的管理模式与编制各不相同，也无统一着装规定，致使城管
6、的体制和法制不健全，城管着装标识、履职合法性、执法人员身份、执法人员人身保障等问题难以从根本上得到解决，因而挫伤了执法的积极性，使许多高素质人员不愿意加入城管执法队伍，因解决不了身份问题而转岗的情况也比较普遍，严重影响了城管的队伍稳定和综合素质,建议与措施,第一，通过国家的统一立法来明确城管的法律地位。 目前，城管的权力大多来源于所属政府的决定，这显然与法治的精神相悖。如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，就应该通过立法来明确城管的法律地位，对执法权限、职能职责、执法程序等进行规范。,第二，设立城管执法听证制度。 要从听证的适用范围和条件、听证告知、公开听证、听证回避、抗辩论、听证笔录
7、、听证卷宗、举证程序等，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证规定。这样可以在一定程度上实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生激烈冲突。,第三，进一步加强对城管执法的监督。 应建立健全城管执法过错责任追究体系；建立健全城管执法内部监督制度；整合社会各类监督资源，避免出现监督盲区，确保执法人员依法执法、规范执法和文明执法。,学者观点：,郭巍青，中山大学行政管理研究中心教授。问：鉴于城管制度的种种弊端，现在有一种呼声是认为应该“取消城管”，在您看来，是进行改良还是干脆废除？郭巍青：我觉得还是应该改良，但其实大部分都要改掉，那也几乎等于废除了。你不能像过去计划体制之下那样管理，我只
8、需要你卖菜或者只需要你搞清洁，你就只能在这一块地方。但现在人群是流动的，根本无法管理。 其实不一定非得要城管。我的看法是可以两种方式，一种是改良，一种是废除，但是必须有机构替代其职能。,周孝正：现存的流动商贩问题不是流动商贩自身造成的，是历史遗留下来的城乡二元体制的弊病。改革开放以来，二元分隔对立的社会结构逐渐被打破，我们的社会结构慢慢变成了多元开放，开放的第一层是城市对农村开放，农民地没了，就往城市走，城市越大，他们赚钱才越多。问：应从哪些方面着手解决这一问题？周孝正：解决流动商贩最重要的是标本兼治，治本为主。治本是指坚持社会主义共同富裕的道路，建立民主、法治、公平、正义的和谐社会，放弃以前
9、的“效率优先，兼顾公平”。我向总理说实话那本书中有句话：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”建设社会主义新农村，解决“三农”问题才是解决问题的根本。治标就是城管执法时要换位思考，有同情心，有人文精神。,问：对流动商贩采取宽容政策，也会衍生环境、卫生、噪音和交通问题，市民对此多有不满，怎么协调这一问题？周孝正：流动商贩绝对属于边缘弱势群体。市民对流动商贩的不满不能成为剥夺商贩生存权的理由。市民、城管、小贩不是你死我活的关系，不能搞成两败俱伤，要妥善协调不同利益集团的利益。任何一个国际大都市都存在流浪乞讨、无家可归人员，一个城市中允许这些群体存在恰恰说明这个城市有人性。,一个相似的概念：城管与政法
10、委,中国历来是行政超越司法，党委决定，政府办事，政府是按照各地党委的会议决定（纪要）去办事，发出文件和通知，并不拘泥于法律，也不怕违法，人大没有违宪审查制度，也不准备建立违宪审查制度，违法不违法，违宪不违宪，党委不说，谁说都没有用。例如劳教制度，新闻、出版审查制度，就是中共中央决定后，由国务院去制定具体条例的。,城管大队成立之初，主要责任就是在上级检查组莅临检查的前几天，开着摩托车，驱赶路边摊贩，即使有证经营的摊贩和人力三轮车，也在扫荡之列，为的就是领导眼中的城市形象。除了驱赶以外，还负责开着摩托车在马路上捡走路人丢下的垃圾。 城管大队的人员，主要是从各个单位借调，人员工资由原单位担负。活动经
11、费除了每次检查前，由当地政府拨出专款以外，还有的就是靠单位摊派，由于没有合法地位，所以没有执法权，更没有罚款权，自然没有日常专门的财政经费。因此，城管大队的活动，带有突发性，无法长期维持。检查组一走，各项放开，百姓不知明理，认为城管就是搞形式，意见很大（特别对住地附近的脏乱差），其实是没有经费的缘故。,进入90年代以后的财税改革，财税大头上缴中央财政，中央财政缺钱的窘态成为历史，为解决地方财政从此没有了经费来路的窘态，以收费为基调的各项政府机构改革普遍开花（这是朱镕基先生任职期间的最大贡献，解决了中央财政靠向地方借钱、发行国库券度日的困境），从此收费和罚款成了地方政府的主要经费来源（现在卖地又
12、成了主要收入），于是城管的道路豁然开朗，在不需要财政负担的前提下，中央终于开始批准成立事业性质、政府职能的各个政府机构，有的政府机构，除保持少量行政编制人员以外，大部分人员，特别是新进人员，全部是事业编制，靠罚款和收费“经营”政府。城管局应运而生，其他如社保局，劳动仲裁，公证处，房管局，交通局，交警大队等也改制为自负盈亏，自收自支单位（没有财政拨款），还有相当上缴指标。,城管确实没有专门的法律依据，国外也没有城管类似的机构，都是不争的事实。但是成立城管局以后，是这样来变通处理的。城管局的编制人员来自各个行政局，例如公安、交通、城建、规划、环保、环卫等，其中队长一般来自交警的下台队长，副队长来自
13、城建副局长，北京那个被杀的副队长，不是来自公安就是来自城建的什么局长级别的，一般队员（多数来自招募的临时人员）被杀，不可能由北京市委匆忙决定授予烈士，还是“革命”的。因此，叫做综合执法。这综合执法解决了城管无法的悖论，但最后罚单还是要有各个行政局发出。这就又引发了新的问题，各行政局已经将执法权移交给城管，按照行政处罚法的规定，委托权交出后，委托方不再享有相应执法权。因此，现在还普遍存在着多头执法的问题。法律专家对此持有怀疑，是有根有据，没有疑义的。,在实际执行过程中，又发现普遍存在着收费越来越滥，罚款越来越没谱的情况，于是又出台了所谓收支两条线的措施。这收支两条线，看似好像能够解决一些问题，超
14、量罚款和收费，全部要上缴财政，但是前提是必须要完成上缴指标，才能在下月返回经费。于是出现了交警大队，集中在月底前几天，包括机关人员全部上街，完成罚款上缴指标，月前松，月底紧，成了各地政府机关的执法秀。 所以收支两条线，没有解决执法和收费、罚款之间的根本矛盾，反而形成了不收费、罚款，就不管理，就不执法的恶劣习俗。于是，收支两条线也不得不改变本来愿望，各地都出台了（内部）实行多罚、多收费，政府和部门之间可以互相按照比例分成的坐地分赃式的执法行为。,随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，社会保障机制的缺失，城管的矛盾必然越来越尖锐。城管的矛盾，有城管本身的问题，也是社会矛盾激化
15、的表现，我国行政机关改革的基本思路是政府运作，靠的不是税收支付，遵行的准则是收费和罚款。不是建立节约型的政府，而是普遍特权性质的浪费型政府。经费和待遇，是政府机关的主要追求目标。加之贪污、浪费、特权公费消费无药可治，百姓的负担越来越重，收入越来越少（又出新招，降薪），社会矛盾到了解决不了的时候，动用暴力和黑社会便会成双方解决矛盾的重要手段，犯法有黑社会性质的，执法也有黑社会化的趋向，社会公证必将荡然无存。,结论： 城管是城乡二元矛盾在城市的体现。 是革命的产物，也是法治的一个缩影。 随着城乡二元体制的解构和服务型法治政府的构建，它必将被一个更合理体制取代。,关于城管怎么做？ 1、改名 2、改变，由管理到服务模式的探讨 3、如何得到民心，由民之所恶到民所愿。,
