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1、当前农村土地存在的问题及对策研究摘要：农村土地延包不彻底、流转无序、占地不均衡、征地不规范等 已经成为社会各界和广大农民关注的热点难点问题。通过认真贯彻 土地管理法、 土地承包法等有关法律法规，紧密联系农村实 际，妥善解决好这些问题，对于全面落实科学发展观、构建和谐农村 以及促进农村的改革发展稳定都具有重要的现实意义。 土地是农民的生存之源、 发展之本， 农民获得稳定的土地权利是 实现其他权利的重要基础。 妥善解决好农村土地问题直接关系到构建 和谐农村以及农村的改革发展稳定。 一、当前农村土地问题的突出表现及其原因 （一）土地延包30年不变存在的问题 一是土地延包不彻底。 据调查，1998年延
2、包时，大约有 30% 40% 的村庄没有施行，至今仍有20% 的村庄延包落实不到位，这些村庄依 旧沿袭过去的做法， 510 年调地一次。这就使得农民缺少长期稳定 的土地承包经营权，无法作长期打算。 二是延包 30 年后出现的人均及户均占地不均衡的问题。延包时， 依据承包法土地是按人平均分配的，之后由于“增人不增地，减人不 减地”，新增的人口（如新生婴儿和婚嫁妇女） 就无地可分了。 这样， 家庭之间人口变动的差距，造成户与户之间占地严重不均，有的农户 好几口人仅守着一口人的地。由于失去了基本的土地保障，农民的收 入状况发生了深刻的变化。特别是随着“两减免、三直补”政策的落 实，有地农民不仅要享受
3、土地的产出收益，同时还要享受国家规定的 各种补贴，由此进一步拉大了他们和无地农民之间的收入差距。 三是土地承包合同与土地承包经营权证到底谁是解决纠 纷的法律依据。按承包法规定，村集体经济组织作为发包方与承 包人签订书面承包合同， 承包合同自成立之日起生效，承包方自承包 合同生效时取得土地承包经营权。由县级以上地方人民政府向承包方 颁发土地承包经营权证书，并登记造册，确认土地承包经营权。但在 二轮土地延包过程中，有的村庄只签订了土地承包合同，而没有 依法发放土地承包经营权证；还有的违规操作，没有延包却发放 了土地承包经营权证。当出现土地纠纷时，到底是依据合同还是 证书，也没有明确的规定。这就出现
4、扯皮现象，官司难打。 （二）土地经营权流转中存在的问题 土地承包经营权的流转是随着农村家庭土地承包经营制度的出 现而随之出现的。事实上，流转对于解决农民之间占地不均衡的问题， 缓解家庭分散经营与规模经营的矛盾，都具有重要的现实意义。 但是从目前看，农村土地承包经营权流转还不够完善，尚存在一定的问题。 1. 流转形式单一。承包法第32 条规定，通过家庭承包取得 的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方 式流转。但目前在农村土地流转过程中，主要以转包为主，流转形式 单一，大部分是农户间自发进行，流转双方大多是亲戚、朋友或相互 关系较好的，属于内部的私下流转，在村委会也没有备案。
5、 2. 流转程序不规范。 土地流转的实质是土地经营权的交易，交易 行为是市场行为， 市场经济又是契约经济， 所以土地流转必须有契约 约束，目前流转大多采取“口头协议”，没有按照土地承包法第 37 条的规定履行必要的手续，没有通过流转合同或契约来规范流转 双方的权利义务关系，致使流转无序、混乱。 （三）招商引资工作中涉及到的农民土地问题 招商引资项目首先要涉及到用地问题，各级政府往往给予招商项 目以优惠的政策， 价格低廉甚至实行零地价。 由于政府提供给投资商 的大多是农民的承包地，操作过程中存在许多问题。 1. 占用农民土地无依据。 土地管理法 规定，国家实行土地用 途管制制度， 严格限制农用地
6、转为建设用地，使用土地的单位和个人 必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。任何单位和个 人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地承包法也 规定，土地承包经营权的流转， 不得改变土地使用权的性质和土地的 农业用途。但政府在为招商引资征用土地时，并不总是依法办事，有 时甚至根本不和老百姓商量，强行占地。而且，现在虽然不允许反租 倒包了，这种现象却仍然在一定程度上存在着。 2. 占用农民土地手续不规范。土地管理法第44 条规定，建 设占用土地， 涉及农用地转为建设用地的， 应当办理农用地转用审批 手续。实际上，有的乡镇政府以各种手段或理由改变农村土地的使用 性质，却并不办理这些土地
7、的征用手续。更多的情况是，在用地时， 一般是村委与农民签订土地流转合同，村委再与镇上签订土地租赁合 同，实际造成两级租赁合同。 3. 补偿标准过低且不及时。土地管理法47条规定，征用土 地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括 土地补偿费、 安臵补助费以及地上附着物和青苗补偿费。如上述费用 尚不能使需要安臵的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖 市人民政府批准，可以增加安臵补助费。在实际操作过程中，一些地 方并没有严格按照上述规定去补偿，却仍按照原用途去补偿农民，显 然补偿标准过低。而且，随着时间的推移，现有的补偿标准将很难满 足农民将来的生活需要。 上述问题产生的原
8、因主要源于以下三种矛盾：1. 农村土地政策的原则性规定与灵活性操作之间的矛盾。在二轮 土地延包政策实施过程中，各地在强调30年不变的基础上，根据实 际情况制定了隔几年进行小调整的地方政策。土地承包法则限制 发包方随意调整土地承包关系，并且“生不添、死不减”的土地承包 政策与人口不断变动的客观实际不相符合，必然产生矛盾纠纷。 2. 农村土地的集体最终所有权与农户实际使用权之间的矛盾。 土地管理法 第 9 条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以 依法确定给单位或者个人使用。土地承包法则是赋予农民长期稳 定的土地使用权。 这种土地使用权按照农民的要求和农村深化改革的 方向，还要进一步转化为民法上
9、的物权。 3. 国家保护耕地的国策与各地谋求发展的矛盾。经济总量及其发 展速度是考核各级政府的主要指标，在发展经济的过程中， 地方政府 掌握的资源却有限， 因而“以地生财”成为一些地方政府的基本选择， 在放松税收政策的余地已经非常有限的情况下尤其如此。农民因失去 土地而失去的大量权益，变成了地方政府统计中的GDP ，变成了地方 政府的政绩。 二、解决当前农村土地问题的基本思路及其对策 土地问题多而复杂， 着手解决需要一个过程， 它需要明确的思路， 进而确立具体的解决办法。 （一）坚定不移地树立和落实科学发展观 要加快农村经济发展， 从根本上解决土地问题， 必须以科学发展 观为指导， 从大力发展
10、农村工商业、 有组织有计划地转移农村剩余劳 动力、不折不扣地抓好计划生育等几个方面着手，缓解人地矛盾。同 时还要科学地使用土地，切忌土地的盲目征用、征而不用、用而不好 的现象。 （二）认真贯彻土地管理法与土地承包法 在新的历史条件下，民主执政、科学执政、依法执政是党执政的 基本方式。 这就要求我们的干部必须学法、懂法、守法。 对于农村基 层干部来说，必须加强对农村土地政策、法规的学习，特别是要掌握 土地承包法和土地管理法。只有学好政策、学好土地相关法 律，吃透政策、法律的精神，才能应对和处理好土地问题。同时要加 大对土地管理法和土地承包法的宣传力度，使广大村民能够 依法对土地进行保护和流转；同
11、时要增强维权意识， 以保护自己的土 地合法权益。 （三）积极探索土地延包30 年不变的具体实现形式 稳定和完善土地承包经营制，给农民以“长效定心丸”，不能打 任何折扣， 这是解决好土地问题的基础。当前我们应该在怎样解决土 地延包 30年不变中出现的问题上下工夫，积极探索延包的具体实现形式。 1. 依法个别调整土地。 由于农村集体经济组织内的家庭数或人口 数是变动的， 当人口增减到一定程度时， 农民必然提出调整承包地的 要求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止调整承包 关系，但也有例外情况，各地可以根据公平合理的原则，在个别农户 之间适当调整承包地。 2. 加快农村土地流转。土地作为
12、一种生产要素，只有合理流动， 才能提高使用效益， 也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性 质。土地流转还可以解决人多地少、规模经营、撂荒等问题。所以加 快土地流转是做好土地延包工作、发展农村经济的重要保障。 作为乡 镇政府和农村集体经济组织来说，更应注重发挥在农村土地流转中的 积极作用。 （四）妥善解决农村土地侵权问题 土地管理法规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地 是我国的基本国策。因此，在征用土地过程中，必须坚决贯彻这一国 策，妥善解决农村土地侵权问题。 1. 对集体土地严格实行依法管理。一方面，作为集体管理者必须 对承包经营土地的农民负起监督责任，依法行事，防止土地的无序流 转
13、，不合理使用、撂荒等问题。 另一方面，农民的土地承包经营权必 须切实得到保护， 确保土地的处分权不被集体管理者单独享有，而是 完全掌握在作为集体土地共同所有者的集体经济组织成员手中。在土 地用途改变或交易等重大问题上，只能由村民大会或村民代表大会以 民主的方式做出决定。 2. 明确区分公益性用地与经营性用地。对于公益性用地， 法律有 明确规定。 在因公用事业占用耕地时， 必须严格执行法律规定的用途 和规定的补偿标准。 而对于经营性用地， 则需要征占双方共同协商决 定使用面积、期限以及补偿标准等，切忌强行占用农民耕地。 3. 规范征占地程序。 土地管理法 第 44 条和第 60 条对征占地 程序作了明确的规定， 总之，征占地的法律规定是非常严谨的。在实 际征占土地的过程中， 必须严格按照上述规定，办理相关手续，做到 征占地程序合法。 4. 改革征占地补偿方式和补偿标准。充分重视土地对农民的保障 功能，改革征占地的补偿方式， 鼓励采取土地入股等方式来满足农民 的利益要求。至于征地补偿标准，需要进一步加以完善，制定能够确 保农民获得合理生存保障的征地补偿标准。
