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1、- 1 - 农村宅基地管理初探以江苏省如皋市的实践探索为例农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要，而分配给农民使用的住宅用地和附属用地，其制度安排是农民居住权实现的重要保障。但随着城镇化、工业化和农业现代化的推进，现有的制度已不能适应发展的需要，因而，加强农村宅基地管理，实行宅基地制度创新，建立完善相关配套制度和政策，是当务之急。笔者结合江苏省如皋市实际谈一谈如何加强农村宅基地管理。一、现行宅基地管理面临的主要问题农村宅基地的使用与管理是困扰基层国土资源管理部门的主要问题之一，也是当前农村工作中难度最大的问题之一。纵观宅基地管理，主要存在以下问题：一
2、是土地指标紧缺。宅基地要想合法合规，必须符合村镇规划，尤其是土地利用总体规划。在允许建设区内建房，按照现行政策，必须办理农转用手续，而目前实际情况是，计划指标异常紧缺，地方政府囿于经济社会发展需求，将有限的指标用于工业和商住开发，严重挤占了宅基地发展的空间。二是宗地权属难以理清。农民在村（居）统一的集中居住点建房，房屋的财产所有权是自己的，但是土地所有权却属于当地组集体的。以流转方式获得的宅基地使用权，必须以租金方式支付给原承包经营权人。土地管理法和农- 2 - 村土地承包法规定，耕地的承包期为30 年；十七届三中全会决定中没有采用“承包期多少年”的说法，而是用了一新的表达方式， “现有土地承
3、包关系要保持稳定并长久不变”，因此没有权源的宅基地必须永远支付租金。三是“空心村” 、 “一户多宅”现象。近年来，随着经济发展和城镇化进程加快，农村人口逐步向城镇集中，导致农村空闲宅基地现象普遍存在，尤其是偏远或交通不便地区，空臵现象尤为普遍，形成“空心村”。同时，由于规划不完善、监管不到位、农民思想观念滞后和经济利益驱动，客观上形成了大量的“一户多宅”。二、如皋市宅基地管理制度改革思路和主要做法如皋市建设用地面积38879.3 公顷，占全市土地总面积的 24.7%，而其中宅基地面积25651.6 公顷，占建设用地面积的 65.98%。宅基地的废弃、闲臵、低效利用，在一定程度上加大了建设用地指
4、标控制和耕地保护的压力。2009 年以来，如皋市大力推进城乡建设用地增减挂钩和万顷良田建设工程，鼓励有条件地区推进村庄的整体搬迁和集中居住。 2013 年以来， 以中农办土地征使用制度改革试点以及南通陆海统筹发展综合配套改革试验区试点为契机，如皋出台了关于推进土地征使用制度改革构建土地增值收益分配机制的意见 （皋委发,2013? 31 号）指导性文件，大力推进土地征使用制度改革和农村宅基地退出机制建设，通过村庄土地整理，盘活以农村宅基地为重点的集体建设用地，实现农村集体建设用地指标和规划空间的“两个异地整合”。一是积极探索农民宅基地退出机制。农民宅基地退出机制 2013 年首先在如皋市白蒲镇开
5、展试点，主要通过引导有- 3 - 需求的农民放弃宅基地，拆除原住房，进城进镇居住，取得了初步成效，其做法在江苏农村改革试验工作动态简报中进行刊载。 2014 年白蒲镇所有村（居）开展试点的同时，在如皋经济技术开发区 （城北街道） 和高新科技产业园区 （城南街道）扩大试点推进，构建农民宅基地退出补偿和农民原有住房臵换城镇住房机制。如皋经济技术开发区 （城北街道）在结合区域位臵和房屋面积等多方因素的考虑下，出台政策给予农民宅基地退出农户除享受拆迁补偿政策外，按退出农户房屋面积给予每平方280-400 元的补偿，再结合农业人口数量给予每人2700 元的宅基地使用权退出补偿，整理退出的宅基地复垦后仍由
6、农户自行耕种。通过农民宅基地退出政策补偿激励机制的建立，全市累计退出农民宅基地使用权的1076 户，复垦建设用地888.1 亩。二是积极探索土地增值收益分配机制。如皋经济技术开发区（城北街道）探索将征收土地和整合农村建设土地的收益，按一定比例结算到村，并通过推进社区股份合作制改革，建立土地增值收益在农村集体和农民之间的分配机制，保障村集体和农民收益持续增长。目前经济技术开发区（城北街道）已经出台关于土地整理、土地出让收益、固定资产经营收益和投资收益等方面分配的实施意见，土地整理收益按照农保区、 工业园区和城区内的村社区分别给予每亩4000、5000、10000 元；土地出让收益按照村集体建设用
7、地被用于城区开发的按照4.8万元 / 亩、用于公益事业和工业项目的给予 1.8 万元 / 亩、未利用的按照9000 元/ 亩一次性补偿到村（居）；固定资产经营性收益是每年按照搬迁安臵人口配臵商业用房给村经营，其收益的40% 用于村社区股份合作社- 4 - 进行分配；投资性收益是指村（社区）投资开发区财政按照年利率6% 保底收益结算给村，目前正有序组织实施。2013年共实施10 村（居），2014 年在全镇 35 个村（居）全面推开。实行股份制改革，把村（居）集体经济组织的经营性资产量化到每个集体经济组织成员，并按照股份制进行管理、分配。 2013 年开发区（城北街道）累计将土地增值收益分配到村
8、 803 万元，建立社区股份合作社的村按照章程分配到户37.9 万元。三是宅基地退出机制改革试验的主要做法。如皋市积极构建农村居民宅基地退出机制，遵循“农民自愿、 一次规划、分布实施”的原则，积极引导农民适度集中居住。原则上以镇（区、街道）为单位封闭运行挂钩指标，优先用于农民集中居住建设。1. 坚持公正公开、农民自愿。本着以人为本和公开、公平、公正的原则，与农民签订自愿退出的协议，公开办事程序，主动接受监督，充分尊重农民意愿，禁止强制退出、变相强制拆迁。把保障农民权益、让农民得到实惠作为工作的根本出发点和落脚点。主要有七个程序，即农户申请，资格审核，评估公示，签订协议，补偿到位，复垦验收，办理
9、宅基地证和房屋产权证的注销手续。2. 坚持因地制宜、稳步推进。结合实际，因地制宜，突出重点，分步实施，在充分考虑农民群众意愿、地方经济社会发展需求和风险防范能力的基础上，研究和探索最适合本区域现状的农民宅基地退出方案、资金筹措方式、有偿臵换形式等，增强宅基地退出试点工作的针对性、有效性。对整理形成的农村集体建设用地指标和允许建设区规模空间，在- 5 - 符合镇村布局规划、村庄规划等规划且不占用基本农田的前提下，参照“城乡建设用地增减挂钩”政策编制拆旧建新挂钩计划，以镇（区、街道）为单位封闭运行挂钩指标，挂钩指标实行农用地和耕地双重控制。3. 坚持保障权益、以民为本。改革中确保农民利益不受损，臵
10、换农户除不再享有申请、使用农村宅基地权利外，原土地承包权不变、集体资产收益分红权不变，并继续享有法律法规规定其他权利。进城进镇居住的农民就业后可参加职工基本养老保险，用人单位与个人分别按规定缴纳基本养老保险费；灵活就业人员，可以灵活就业身份缴纳基本养老保险费。对进城进镇居住农民的子女按照相关规定在施教区各类学校、幼儿园入学（入托），不得收取政策规定以外的任何费用；家庭经济困难的学生按规定享受减免相关费用等政策。4. 坚持科学分配、效益最大。先垦后用，科学配臵集体建设用地资源，采取兴办实业、建设标准厂房、作价入股和合作联营等方式，实现集体建设用地保值增值。集体建设用地流转净收益优先用于安臵房建设
11、和基础设施配套，剩余资金用于自愿放弃宅基地农户的宅基地补偿和发展农村集体经济等。对集体建设用地增值部分，探索建立二次分配机制，量股到集体经济组织成员，保障农村集体和农民的土地收益持续增长。三、有关对策建议一是允许空间规模“腾挪”。对于镇域范围内整理出的集体建设用地，建议在政策层面予以放开，在“耕地数量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加”的大前提下，指- 6 - 标资源不仅可以整合，建设用地规划空间资源也可以整合。二是宅基地跨村组进行调整。按照目前如皋市城镇建设规划，农民集中居住点控制为218 个，农民申请宅基地，原则上全部安排到村级乃至镇级集中居住点。按照目前土地管理相关法规，基于土地承包
12、经营权长久不变以及农户承包地面积已经在国家备案，种田补贴结算难以变通等因素，进行土地调整非常难。即一方面离组不离地，另一方面土地又被占用的矛盾很难调解。建议允许进行宅基地跨村民小组进行调整。集中居住点建新区域土地参照征地方式进行补偿，失地农民进入社保，享有最低生活保障待遇。原宅基地依规拆除，复垦整理到位后收归村集体，流转收益用于补贴征地成本支出。三是构建共同责任机制。宅基地整理、臵换、复垦实施过程涉及到跨村安臵、退出宅基地补偿、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安臵还涉及到户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，这些需要众多部门共同下好“一盘棋” ，需要必要的配套政策，更需要顶层设计对相关改革制度的支持。四是实行“同地、同价、同权”。打破土地制度二元结构，建立统一的地价体系，实现城乡一体化的公平地价制度，并将其作为集体建设用地流转市场形成和发育的基础。制定出包括土地级差收入、区位差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，作为集体建设用地入市的参考价格。同时制定合理的农村宅基地房产价格评价体系，公平、公正、公开评价每一块地产。
