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1、政府投资项目造价审计与案例分析,2016年12月,主要内容,一、珠海市政府投资项目审计情况简介 二、建设项目全过程造价控制 三、工程造价审计案例,一、珠海市政府投资项目审计情况简介,（一）珠海市开展政府投资项目审计的主要法律依据1. 中华人民共和国审计法第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。,2. 中华人民共和国审计法实施条例 第二十条 审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，
2、或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。,审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。,3. 珠海经济特区政府投资项目管理条例第三十六条 市审计机关依法对政府投资项目预算的执行情况和决算进行审计监督。 市审计机关对政府投资项目竣工决算进行审计的，根据合同约定其审计结果对建设、勘察、设计、监理和施工单位具有约束力，并作为有关单位办理工程结算和竣工财务决算的依据。 建
3、设单位及与政府投资项目有关的勘察、设计、监理、施工、造价咨询和采购等单位，应当接受审计机关的审计监督，并如实提供审计所需的相关资料。 审计机关应当有计划地对重点项目进行专项审计和跟踪审计，并对审计中发现的问题依法处理。,4.审计署关于印发政府投资项目审计规定的通知,第六条 审计机关对政府投资项目重点审计以下内容： （一）履行基本建设程序情况； （二）投资控制和资金管理使用情况； （三）项目建设管理情况； （四）有关政策措施执行和规划实施情况； （五）工程质量情况； （六）设备、物资和材料采购情况； （七）土地利用和征地拆迁情况； （八）环境保护情况； （九）工程造价情况； （十）投资绩效情况；
4、 （十一）其他需要重点审计的内容。,除重点审计上述内容外，还应当关注： 项目决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题； 揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索，促进反腐倡廉建设； 揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题。,5.珠海市人民政府关于珠海市财政拨款兴建的重大工程 项目实行审计监督的实施意见,对重大工程项目实行全过程审计的主要内容 ： 在项目前期准备阶段，实行项目前期审计 ； 在项目建设实施阶段，实行概（预）算执行情况审计 ； 在项目建设阶段，根据需要开展专项审计和审计调查 ； 在项目竣工验收阶段，实行竣工决算审计 。,（二）珠海市开展政府投资
5、项目审计的发展历程我市政府投资项目审计的发展经历了四个阶段。1.第一阶段 19841995 以国有建筑施工企业、房地产开发公司财务收支（资产、负债、损益）审计为主；,2.第二阶段 19962002 在继续推进国有建筑施工企业、房地产开发公司资产、负债、损益审计的基础上，逐步转为政府投资的市重点建设项目预算执行情况和竣工决算审计为主；,3. 第三阶段 20032012 随着珠海市政府投资项目管理条例的实施，在继续强化政府投资项目预算执行和竣工决算审计的同时，开始探索全过程审计、跟踪审计、绩效审计等内容，并加大审计调查力度。,4. 第四阶段 20132016 随着政府投资项目数量不断增多，投资金额
6、不断增大，对节约政府投资资金、提高投资效益的要求不断提高，以预算执行情况审计、结算审计、竣工决算审计为主，提高审计覆盖面。,（三）珠海市开展政府投资项目审计的主要做法1精心选择审计项目，做好审前调研。由于审计力量有限，在选择审计项目时以政府重视、市民关心、影响较大的市政、公益性公共工程和财政投入较大的项目为主。,2加强对项目预算执行情况和竣工决算的审计。把工程预算、结算审计作为审计重点，配备了专门工程技术人员，并委托社会中介机构和专业人员参与审计。,3加强对项目全过程的审计，规范基本建设程序。前期重点对可行性研究、勘察设计、招投标、合同签订、概预算编制等环节进行审计。,4重视投资项目审计调查，
7、为政府宏观决策提供依据。2000年、2006年、2007年、2008年四次组织对全市数百个重点建设项目进行了审计调查。,5利用现代化的审计工具，提高审计效率。购买了建筑工程、安装工程、市政工程、公路工程、水利工程等造价计算软件。与软件公司合作正在开发政府投资项目辅助审计系统（大数据、云计算）。,6加强投资审计业务培训。组织审计人员参加国家审计署和省审计厅组织的各种投资审计培训班，鼓励审计人员参与各种专业培训和考证，提高专业能力和水平。,（四）珠海市开展政府投资项目审计的成效2015年，市审计局对15个重大政府投资项目开展审计，同比增长36.4%；审计金额27.57亿元，同比增长132.2%，占
8、2015年度政府项目投资总额的（94.81亿元）29.08%，核减资金共计3655.72万元。审计发现存在以下问题：,（一）土地征收补偿把关不严造成损失。由于审核把关不严，一些补偿项目在权属关系尚未弄清的情况下，获取了高额征收补偿金；部分补偿事项弄虚作假，补偿金额标准过高，导致大量征收补偿款项被套用。2015年，在三台石路和主城区排洪渠美化工程中因相关单位违规出租国有土地，导致多支付征收补偿资金291.35万元。,（二）建设方案不经济导致增大投资。一些工程建设方案未进行技术经济性论证，安全冗余度超出项目正常使用功能，导致工程投资大幅增加。一些工程图纸设计要素不全，难以指导施工。如：在情侣路拱北
9、口岸至横琴大桥段改造工程和省道S366线(珠海大道）等4个项目中，因建材使用等级过高，导致增加投资813.11万元。,（三）部分参建主体履行建设程序不规范。部分参建主体责任意识不强，履行建设程序不规范。部分项目建设（代建）单位对应当依法公开招标的子项工程不进行公开招标；部分设计单位受外部利益驱使，擅自变更建设方案，违规指定材料设备型号品牌，高报咨询服务费用；个别总包单位热衷于当“甩手掌柜”，将所中标工程违法转包；如主城区排洪渠美化等10个项目建设中，总包单位将其承建的全部项目拆分成33个分部工程，分包给26家施工单位，涉及资金1128.17万元。,（四）投资计量计价虚高。2015年抽查的政府投
10、资审计项目中，95%的项目存在量价虚高的问题，涉及资金3600多万元。一是取费依据不准确。一些项目结算“就高不就低”，选择的取费标准高。二是材料价格高套。部分材料送审单价远高于市场同期价格，导致多计工程造价。如：华发蔚蓝堡周边市政道路工程中，送审的苗木和路灯等材料价格，分别高出市场同期价133.87%、68.6%。三是重计多计工程量。因建设单位和造价咨询中介机构把关不严，造成多计重计工程量占核减资金总额75.3%。,（五）建成资产闲置损毁。由于管养主体不明确，管养责任不落实，管养经费落实不到位等原因，一些已建成项目管理养护不力，致使建成资产损毁严重，影响功能效益发挥。如：主城区排洪渠的景观灯光
11、工程建成后，因管养缺位，导致大量苗木枯死、灯光设施毁坏严重， 涉及金额858万元 。一些配套设施因与项目功能不匹配，无法发挥应有的功效，出现闲置浪费现象。,近年来政府投资项目审计情况提醒我们：工程造价不实、超计划投资、工程结算高估冒算仍然是政府投资项目中存在的一个突出的问题，必须引起各级管理部门的重视。,二、建设项目全过程造价控制,（一）全过程造价控制和管理的含义1. 建设工程全过程：是指建设工程前期决策、设计、招投标、施工、竣工验收等各个阶段。,2. 全过程造价控制：覆盖建设工程前期决策及实施的各个阶段，包括：,（1）前期决策阶段：项目策划、投资估算、项目经济评价、项目融资方案分析； （2）
12、设计阶段：限额设计、方案比选、概预算编制； （3）招投标阶段：标段划分、承发包模式及合同形式的选择、标底编制； （4）施工阶段：工程计量与结算、工程变更控制、索赔管理； （5）竣工验收阶段：工程结算、竣工决算。,（二）实施全过程造价控制的重要意义1. 建筑工程的复杂性。建筑工程耗用材料、设备产品多，消耗人工、使用施工机械多，施工地点不固定，施工周期长，占用资金大。,2. 基本建设投资失控的现象依然不同程度的存在，“三超”现象（即工程结算超施工预算，施工预算超设计概算，设计概算超投资估算）仍普遍存在。,3. 对建设工程造价的有效控制是工程建设管理的重要组成部分。工程造价控制地好与坏，直接关系到建
13、筑工程质量的高与低，直接关系到建筑工程进度的快与慢，直接影响到建设项目的成功与否。,1. 决策阶段工程造价控制（1）在项目建议书阶段，应编制初步投资估算。 （2）在可行性研究报告阶段，应编制投资估算。,（三）全过程造价控制的主要内容,投资决策阶段建设工程造价控制的难点是：第一，项目模型还在酝酿，估算难以准确；第二，此阶段业主往往是为项目能上马，投资估算偏小；第三，投资估算所选用的数据资料信息有时难以真实的反映实际情况。,2. 设计阶段工程造价控制在设计阶段，设计单位应根据业主（建设单位）的设计任务委托书的要求和设计合同的规定，努力将概算控制在委托设计的投资内。设计阶段一般又分为四个分阶段：,（
14、1）方案阶段，应根据方案图纸和说明书，做出含有各专业的详尽的建筑安装工程造价估算书。 （2）初步设计阶段，应根据初步设计图纸（含有作业图纸）、说明书及概算定额编制初步设计总概算；概算一经批准，即为控制拟建项目工程造价的最高限额。,（3）技术设计阶段（扩大初步设计阶段），应根据技术设计的图纸和说明书及概算定额编制初步设计修正总概算。这一阶段往往是针对技术比较复杂，工程比较大的项目而设立的。（4）施工图设计阶段，应根据施工图纸、说明书及预算定额编制施工图预算。以施工图预算为基础招标投标的工程，施工图预算作为确定中标价的依据，同时也可作为结算工程价款的依据。,3.工程实施阶段造价控制在工程实施阶段，
15、主要按照承包方实际完成的工程量，以合同价为基础计算工程款，同时考虑设计变更、增减工程和客观条件变化等情况，合理确定结算价。,4.竣工验收阶段造价控制在竣工验收阶段，全面汇集工程建设过程中实际花费的全部费用，核实建设工程的实际造价，编制竣工决算。,（四）全过程造价控制和管理的 主要环节,1. 设计阶段造价的确定与控制（1） 设计阶段造价控制的必要性,长期以来，我国普遍忽视工程设计阶段的造价控制，结果出现许多设计粗糙、初步设计深度不够、设计概算质量不高的项目。有些项目甚至不编制概算，概算审批走形式，造成“三超”现象严重。业主（建设单位）往往把控制工程造价的主要精力放在施工和结算阶段，而忽略了设计阶
16、段这个关键控制环节。,在设计阶段，可以最大限度利用价值工程对设计方案进行经济比较(即工程的性价比)，对不合理的设计提出修正，从而达到控制造价、节约投资的目的。据一些西方国家分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的百分之一以下，但对工程造价的影响程度占到百分之七十五以上。,（1）设计阶段造价控制的方法改进设计招标制度。在设计招标过程中，对投标方案的合理性、经济性进行评估和比较，在满足设计任务书的要求下，把设计的经济性也纳入评标条件。,改变设计取费办法，实行设计质量奖罚制度。现行的设计费计算方法，不论是按投资规模计价，还是按平方米收费，没有任何经济责任，只要出了图纸，就得给设计费。这种计费办法助长了设计单位只重视技术性，忽视科学性、经济性、服务性的观念。,推行设计监理制度。实行设计监理，可以减少设计过程中可能存在的缺陷与失误，提高设计质量，有效控制工程造价。,推广标准设计。采用专业的标准通用设计，既可以缩短设计周期，还由于采用标准构件，可以在预制厂采用定型工艺，组织成批均衡生产，有利于降低生产成本，缩短建设周期。,
