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1、论检察机关提起环境公益诉讼下由于历史的原因，检察制度一度陷入混乱。1957 年，随着“反右”斗争扩大化和“无产阶级文化大革命”，新生的中国民事行政检察制度遭受了毁灭性打击，检察制度形同虚设。文革以后，1979 年重新制定的中华人民共和国人民检察院组织法彻底废除了民事行政检察制度，取消了检察机关的民事、行政起诉权和参诉权。1982 年中华人民共和国民事诉讼法( 试行 ) 制定过程中，检察机关参与公益诉讼制度再次显露一线生机。试行法前后共有7 稿，前 6 稿都曾规定：人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。但在第6 稿审议过程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案
2、件中，检察院是公诉人。而在民事案件中，有原告，检察院又要代表原告，那就必须考虑原告告的有没有根据?应不应该代表他或支持他起诉?这就要先审查一番。解决这些问题是很麻烦的，同时，也没有必要”，于是主张“检察院还是不参加民事案件的起诉为好”。最终，民事诉讼法删去了检察机关的起诉权和参诉权的规定。 1991 年民事诉讼法沿袭了民事诉讼法( 试行 ) 的立法精神。从而导致了我国目前检察机关提起或参与民事诉讼、行政诉讼缺乏法律依据的局面。但是， 1954 年检察院组织法的规定，为我们重新赋予检察机关公益诉讼起诉权和参诉权提供了宝贵的历史经验 ; 而现行宪法第12 条关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的
3、规定，为我们重建检察公益诉讼制度奠定了宪法基础。( 三) 确立检察机关提起环境公益诉讼制度的实践基础在如何构建我国的环境公益诉讼制度的问题上，不少学者主张借鉴美国的“公民诉讼”制度，赋予普通公民对危害环境公共利益的主体提起诉讼的起诉权。但是，公民诉讼制度在我国面临重大障碍：首先，我国民事诉讼法第108 条规定：原告必须是与本案有直接的利害关系的人，因此普通公民提起环境公益诉讼有直接的法律障碍。其次，由于公民诉讼有导致滥诉、造成讼累的危险，因此学术界对是否赋予公民公益诉权的问题上尚存在重大分歧。在公民诉讼陷入困境的情况下，我国检察机关已在实践中进行了一些有益的尝试。自1996 年以来，河南、山西
4、、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼，并取得了良好的社会效果。其中，山东省乐陵市人民检察院对被告范某提起的民事环境公益诉讼，堪称典型。2003 年 5 月，山东省乐陵市人民检察院对范某提起了环境民事公益诉讼。乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定，请求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院受理后，经审判支持了检察院的诉讼请求，依据民法通则第5 条、第 73 条、第
5、 134 条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5 日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是近年来我国处理得比较好的一个环境公益诉讼案例。此后，其他省份也出现了一些检察机关提起的环境公益诉讼案例。2002 年，四川省阆中市群发骨粉厂产生的烟尘、噪声污染环境严重，周围居民因长期受该厂侵害，多次到环保部门投诉。2003 年初，阆中市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群
6、发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，检察院诉讼请求应予支持。遂于2003 年 11 月依法判决：阆中市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1 个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。这些司法实践中出现的检察机关提起环境公益诉讼的案例，虽然相关检察院在起诉时都不是打着环境公益诉讼的旗帜，而是以国家法律监督者的名义起诉的; 虽然他们的起诉活动缺乏明确的法律依据，而是走在合法与非法的边缘; 虽然他们只是个案，没有形成燎原之势; 但是，无论是在程序上还是在实体上，这些案例都与我们建立检察机关提起环境公益诉讼制度都有重要的借鉴意义。这些案例
7、的出现还说明，检察机关提起环境公益诉讼制度在我国法律实践中是现实需要的。我国立法机关应当审时度势，赋予检察机关环境公益诉权。三、检察机关提起环境公益诉讼的若干程序性问题( 一) 检察机关提起环境公益诉讼的范围环境公益诉讼范围，是指法院受理环境公益诉讼案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。由于对环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为，又有行政机关所为，因而各国环境公益诉讼皆既涉及对民事主体的环境民事公益诉讼，又涉及对行政主体的环境行政公益诉讼。笔者认为，我国检察机关提起环境公益诉讼的范围不宜过窄，也应当包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则将影响其在保护环境方面的效果
8、。首先，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围。考虑到中国目前的司法资源实际状况，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围不应当是无限的。具体来说，检察机关提起环境环境民事公益诉讼的范围，应主要限于：行政机关根据“依法行政”原则不能直接予以有效干预，且又损害了或者可能损害环境公共利益的民事行为。因为，环境民事公益诉权和环境行政执法权都是为保护环境而设置的公权力，一旦过宽设置环境民事公益诉讼的范围，将造成对同一损害行为检察机关可以起诉，行政机关也可以给予行政处理的职权重叠、资源浪费的现象。其次，检察机关提起环境行政公益诉讼的范围。我国目前的行政诉讼理论对检察机关提起行政诉讼持否定态度。行政诉讼法第2 条规
9、定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11 条列举式规定了8 种可诉具体行政行为，第12 条列举式规定了4 种不得起诉的行政行为( 其中包括：行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令) 。立法精神和理论界主流观点的态度认为，只有其合法权益遭受具体行政行为侵犯的公民、法人、其他组织才可以提起行政诉讼，这实际上是只允许提起行政私益诉讼，不允许提起行政公益诉讼。笔者认为，我国应当建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度，因为行政不作为是造成当前环境公共利益遭受损害的一个重要原因，而且一直没有有效的控制
10、途径。曾经一度炒得沸沸扬扬的“圆明园环保事件”就凸现了这一问题：2005 年 3 月 28 日，人民日报第五版发表文章披露：圆明园管理者正在实施一项“防渗漏工程”，往圆明园湖底铺设塑料膜。由于圆明园湖里有鱼，铺了防渗漏膜后，湖水无法循环自净，变脏变臭，鱼儿可能遭受生存危机，这将造成重大环境生态危机。此后，许多媒体纷纷跟进报道，事情逐渐升级为“圆明园环保事件”。3 月 29 日，国家文物局表态，防渗漏工程没有合法性。3 月 31 日，北京市环保局表示，防渗漏工程未通过环保审批。但在整个事件进展过程中，通过法律途径解决问题似乎被排除在外，没有人提出要告工程实施者破坏世界文化遗产，也没有人提出要告环
11、保局或者其他主管部门监督不力。其实，“非不愿也，是不能也。”正如国家环保总局政策法规司法规处处长别涛所言，“谁能就圆明园事件提起环境保护行政公益诉讼，状告环保或其他主管部门行政不作为呢?诉讼法是有限制的。即使我想代表国家环保总局当被告也当不上。”后经多方呼吁，4 月 1 日，国家环保总局下达停工令，防渗漏工程才被正式叫停。 18 回顾圆明园环保事件，我们不无遗憾地发现：在行政机关怠于行使职权的情况下，作为世界文化遗产的圆明园的环境面临遭受严重破坏的危险，全北京、全中国乃至全人类的利益都将受到影响，但是却没有人提起行政诉讼因为，根据行政诉讼法的规定，没有任何一个人符合原告的条件。圆明园事件所折射
12、出的，正是我国环境保护公益诉讼制度缺位所带来的无奈。笔者认为，我们应当突破传统行政诉讼的理论禁区，突破仅有受行政行为直接影响的行政相对人才可以成为行政诉讼原告的陈旧观念，在环境公共利益遭受严重损害而行政机关又不作为的情况下，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的起诉权和参诉权。( 二) 检察机关在环境公益诉讼中的法律地位检察机关在环境公益诉讼中的法律地位，是事关检察机关提起环境公益诉讼制度可行性的问题，如果不能妥善解决，将直接影响检察机关提起环境公益诉讼的效果。纵观世界各国的法律规定，大都赋予检察官公益案件起诉权和参诉权：在检察官行使起诉权的案件中，其法律地位就是当事人( 或称主当事人、必要当事人
13、); 在检察官行使参诉权的案件中，其法律地位是辅助当事人 ( 或称从当事人 ) 。例如，法国民事诉讼法第421 条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼， 并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在此类诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人; 检察机关在诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。在美国，国家环境政策、清洁空气法等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者
14、私人提出的请求。综上所述，检察机关参与民事诉讼后的法律地位有两种情况：第一，检察官作为主当事人提起诉讼。所谓检察官作为主当事人，就是检察官直接成为环境公益诉讼的原告。在法国民事诉讼法上，在以下两类诉讼中，法律赋予检察官作为主当事人与个人一起进行诉讼或取代个人进行诉讼的资格：(a) 法律有明文规定的情形 ;(b)凡是公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以职权提起诉讼。鉴于此，笔者建议，在我国检察机关作为主当事人提起环境公益诉讼的制度建构方面，可明确规定如下几点：(1) 检察机关作为主当事人，就是取代民事或行政诉讼原告的法律地位，享有民事或行政诉讼原告的权利，并履行相应的义务;(2) 检察机关作为
15、主当事人，既可以与受到环境公害损害的其他公民、法人、其他组织一同起诉，此时检察机关是公共利益的代表，也可以在受损害的公民、法人、其他组织没有提起诉讼的情况下，单独依职权起诉。第二，检察官作为从当事人参与诉讼。所谓检察官作为从当事人，就是在检察机关认为其参加诉讼有益处时，有权诉讼中提出意见，成为辅助当事人。英国、美国、法国的法律都规定了检察机关有参与公益诉讼，并在诉讼中提出意见的制度。法国民事诉讼法第424 条规定：“检察院在对向其通报的案件中的法律适用问题提出意见，参加诉讼时， 为从当事人。 ”法国检察机关作为从当事人参与诉讼主要由两种途径：一是检察机关自己认为参加诉讼确有必要，要求法院向自己
16、通报案情，然后向法院提出意见，成为诉讼的从当事人 ; 二是根据法律规定，对于涉及重大公共利益的案件，法院有义务主动通报给检察机关，检察机关接到通报后就既有诉讼的法律问题发表意见。法国的从当事人制度，在设计我国环境公益诉讼制度时值得借鉴。( 三) 环境公益诉讼中的证明责任分配问题我国法律对环境污染损害赔偿诉讼的证明责任分配有明确规定。环境侵害者承担责任，在实体法上有明确的法律依据 19。就其责任构成要件而言，我国民法学界已基本达成共识，其中“关于污染环境致害责任的归责原则，除少数学者主张应适用过错责任外，绝大多数学者都主张污染环境致害责任应适用无过错责任归责原则”。 20另外， 2001 年最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第4 条规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。因此，就环境污染损害赔偿诉讼而言，原告只需证明存在污染环境的行为、损害后果，污染者就应当承担责任; 关于行为与损害结果是否存在因果关系，由加害人承担证明责任。环境公益诉讼制度中也有证明责任分
