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1、论对国家赔偿法的完善2005 级法学专业研究生班王宝琦内容提要： 国家赔偿，是指国家机关及其工作人员因违法行使职权给公民、法人或者 其他组织的合法权益造成损害的，由国家机关承担经济赔偿责任。我国宪法第四十一 条规定了公民取得赔偿的权利。 1995 年 1 月 1 日开始施行的 中华人民共和国国家赔 偿法，确立了我国的国家赔偿制度，保障了公民宪法权利的实现。随着我国改革开 放的深入，我国的社会生活日趋法律化、国际化，国家赔偿法自身存在的缺陷在多年 的实践中逐渐显现，对国家赔偿法的修改和完善已势在必行。本文拟对国家赔偿法存 在的问题做一梳理并提出修改建议。关键词： 国家赔偿公民权利完善国家赔偿是国
2、家行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中，因为违法行为给作为行政相对人一方的公民、法人及其他组织的合法权益造成了损害，而由国家进行赔偿的法律行为。国家赔偿制度是建设法治国家、依法行政的必然产物， 也是从人治走向法治的重要标志之一。我国在 1954年宪法第 99 条明确规定： “由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利。 ”1982 年宪法第 41 条又进一步明确规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利。”特别是 1994 年中华人民共和国国家赔偿法的颁布，标志着我国国家赔偿制度的正式建立。它的建立，在当时被誉为“中国法治
3、建设的里程碑” ，在一定程度上有效保障了公民、法人和其他组织的合法权益， 成为国家尊重和保障人权的重要体现。然而，随着时间的流逝，当人们回首再看国家赔偿法，却发现这部曾经被寄予厚望的法律，施- 2 - 行之路举步维艰， 门槛高、标准低、范围窄、程序乱, 国家赔偿法的“不适”症状日益明显，已几成众矢之的，屡屡成为大众诟病的对象。笔者在这里就是想针对国家赔偿法的现状及其所面临的困境进行一个全面的分析与阐述。一、我国国家赔偿法概述（一）我国国家赔偿法的建立及意义我国的国家赔偿制度发端很早， 在 1946 年 12 月，由当时国民党政府主持召开的制宪国民大会通过的宪法草案第26条就明确规定： “凡公务
4、员违法侵害人民之自由或权利者， 除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿”，虽在当时并没能执行，但已形成雏形。 建国后，新中国第一部宪法即把国家赔偿吸纳入其中，并不断发展完善。特别是随着1989 年行政诉讼法的颁布，为国家赔偿法的制定出台铺平了道路。1995 年 1 月 1 日中华人民共和国国家赔偿法 正式开始施行， 这标志着我国的国家赔偿制度正式确立，成为我国宪政和法治进程的一件大事。它的施行，对于监督国家机关及其工作人员依法行政， 保障公民合法权益有着极为重要的意义。具体表现在四个方面。一是有力的保护了公民、 法人和其他组织的合法权益。我国宪法明
5、确规定了公民在政治、 经济、文化等方面享有广泛的权利和自由，如果国家行政机关及其工作人员行使职权时违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，遭受损失的公民、 法人和其他组织， 可以依照国家赔偿法确定的赔偿制度， 要求有关行政机关进行赔偿， 以维护自己的合法权益。 二是为- 3 - 建立社会主义市场经济发挥了重要作用。政府对经济的宏观调整主要靠经济手段与法律手段，对于政府大量的经济管理行为中因为违法而造成的对各种经济实体的合法权益的侵害，如果没有相应的国家赔偿制度来调整，相对人的合法权益就缺少法律保障，侵害行为就得不到应有的惩罚，被侵害的利益难以得到救济， 那么我们经常说得建立公正、 平等的社会主
6、义市场经济体制也就只能是一句空话。 国家赔偿法的建立为受到经济损害的经济实体维权指明了方向。 三是对端正工作作风、 提高行政效能起到了积极推动作用。国家赔偿制度通过国家对违法工作人员保留追偿权的规定，增强了行政机关工作人员的责任感， 有利于纠正政府工作中的不正之风和克服官僚主义，建设法治型、服务型政府。另一方面，由于行政侵权所造成的损害首先由国家予以赔偿， 也有助于鼓励国家机关及其工作人员大胆处理各类纷繁复杂的公务， 提高工作效率。 四是在消除社会不安定因素，维护安定团结的政治局面上具有积极意义。如果公民的合法权益受到非法侵害，又无法通过正常的法律途径的到公正、合理、及时的解决，其受到的心理伤
7、害是难以估计的， 就可能通过各种过激的行为以发泄内心深处的不满，不可避免地给社会带来诸多不安定因素，留下许多隐患。同时，由于因为是受到国家机关及其工作人员的违法行为的侵害，而又长期难以得到较为满意的解决， 也会严重影响国家机关在人民群众中的威信。国家赔偿法的颁布实施恰恰给合法权益受到损害的公民提供了提出自己诉求的平台，有利于疏导受到损害公民的负面情绪，保障公民合法权益。可以说，国家赔偿法的颁布和实施，对于我国依法行政进程具有十分重大的意义，- 4 - 许多合法权益受到侵害的公民、 法人和其他组织得到了赔偿， 据最高人民检察院统计的数字， 我国从赔偿法实施到2004年已经决定赔偿案件3167件；
8、我所在的 S县，在最近几年， 每年都有不少行政赔偿案件得到妥善解决，如 2006 年，S 县某乡镇供电所职工孙某，被县公安局民警以涉嫌强奸的罪名违法留置， 并在留置期间将其左眼殴打致残，后经过审问发现罪名不成立。孙某因此将县公安局告上法庭， 要求国家赔偿， 经过审理胜诉，共获赔偿 7 万多元，在社会上引起较为良好的影响。（二）我国国家赔偿法存在问题从我国制定国家赔偿法的目的来看， 是为了保障公民的合法权益不受侵害，而且在实施的十多年间也确实发挥了十分重要的作用。然而，随着时代的变迁和经济社会的发展， 以及我国的社会生活日趋法律化、 国际化，国家赔偿法的局限性日趋凸显。 比如违法规则原则不完善、
9、 赔偿标准偏低、赔偿范围过窄、 赔偿程序不公、 老百姓往往难以进入国家赔偿的司法程序等，由此导致了近年来， 国家赔偿法越来越在实践中被束之高阁。前文提到最高人民检察院提供的10 年间（1995年 2004 年）决定赔偿案件合计 3167起，看似数字不小，但平均分到每个省每年仅10 件，可谓“沧海一粟” 。同时，受地方保护主义限制，不少地方在本地打告本地部门的案件很难成功，而与外地部门打官司， 则胜诉率颇高。例如，S县法院在 2004年接到 7 起类型基本相同的要求国家赔偿的案件，其中，有4 起系与 SH市某单位发生的行政侵权， 均在审理中获胜并得到赔偿； 而另有 3 起案件，系告 S县某部门违
10、法侵害利益， 经过审理， 均败诉。虽然这具有一定的偶- 5 - 然性，但总体上说，还是反映出国家赔偿法存在问题的一个侧面。“颁布之时备受瞩目，实施之中收效甚微” ，国家赔偿法已经被很多法律专家称为“实施最差的法律” 。十届人大期间，共有500 多名人大代表提出13个议案要求修改现行的国家赔偿法。有人甚至指出， 该法剥夺和限制了当事人的很多索赔权利， 而即便是规定的那些少得可怜的赔偿权利，在实践中也难以， 甚至根本不可能实施。 从某种意义上说， 国家赔偿法已经失去了良法之“良” 、善法之“善” 。还有人甚至尖刻地称其成为口惠而实不至、可望而不可及的摆设和花瓶， 或者干脆称为国家不赔法。 面对诸多
11、指责和非议，我们需要对国家赔制度进行深刻的思索和反省。当前，我国国家赔偿法为什么会出现如此众多的问题？它们有什么危害？, 仔细思考，我们会发现，我国的国家赔偿法已经陷入了一个难以自拔的困境,二、我国国家赔偿法面临的困境（一）确立难：“自我否定”的尴尬国家赔偿法在第二章第三节第九条和第三章第三节第二十条都明确作了规定，确认国家机关及其工作人员的职务行为是否违法，是请求国家赔偿的前置条件， 也是赔偿请求人获得国家赔偿的必经程序。但无论是行政赔偿还是刑事赔偿，均以赔偿请求人先向赔偿义务机关提出赔偿申请，由赔偿义务机关予以确认和先行处理，方可进入实质性索赔程序。 确认是否违法的最终确认权在事实上赋予了
12、赔偿义务机关。由于对确认主体的设定违背了程序正义的基本要求任何人不得成为自己案件的法官，所以，确认结果的公正性很难保证。1中国政法大学马怀德教授认为，国家- 6 - 赔偿法实施十多年来的实践证明， “自己确认自己违法” 、 “上级确认下级违法” ，还要让其作出赔偿，这本身就很难办到，等于“与虎谋皮”。2立法原意本是给予赔偿义务机关一个“有错必纠” 的机会，以维护其形象及威信，但在没有制度依托的情况下， 这一规定极易也往往被扭曲为“有错不纠”的“护身符”。我们在这里来先看几个案例。如吉林省磐石市国税局干部姜希忠于 1995 年、1997 年先后两次因为涉嫌 “贪污”等罪名被捕，共计 8 个月牢狱
13、之灾， 让其失去了党籍和公职。 历经十年申冤路， 至 2003年磐石市检察院才在省高院的命令下作出撤消案件决定书，还其清白。然而，当他提出国家赔偿时，却又遇到了拦路虎，针对证据不足的错捕，是否应当进行国家赔偿， 作为确认机关的磐石市检察院认为，证据不足案件的逮捕措施是否正确， 应当依法予以确认。 对于有证据证明有犯罪事实的人逮捕的， 不予确认，不予赔偿；对于没有证据证明有犯罪事实的人逮捕的，予以确认，给予赔偿。 按照国家赔偿法和2000 年 12 月最高人民检察院下发的人民检察院刑事赔偿工作规定，姜希忠案件属于存疑案件，对于证据较为充分的存疑案件不应当给予赔偿，因此，检察院迟迟不能确认， 也就
14、不可能进入赔偿程序， 对于姜希忠来说这条道路不亚于沉冤昭雪、争取公正的漫长坎坷路。 又如江西省余干县2 名法官缪新明、 江舸因为一起普普通通的民事纠纷案件， 遭到余干县检察机关刑讯逼供， 被定性为 “司法腐败案”，蒙冤 2 年。后经法院审理，被无罪释放。获释后，两人向检察机关提出国家赔偿申请， 却一直没有回音， 至今 4 年仍没有进入赔偿程序。两名受害法官之一的江舸感慨地说：“作为一名法官，自己的权益都- 7 - 不能维护，又怎么去维护别人的权益？” 3这两起案例的合法权益受到损害的公民其共同点是都属于国家公职人员，其中还有两位本来就是公民合法权益的保护者，然而我们看到得却是确定是否赔偿的道路
15、走得如此艰难，试想，如果是一个普通的公民， 那维权之路又将怎么样走下去？,之所以赔偿确认难， 究其根本原因还在于制度设计存在不合理，从核心层面上说就是国家赔偿法规定的错案追究的掣肘。当前，无论是行政机关还是司法机关一旦有工作上的失误或过错，都有问责制来追究领导者和相关当事人的责任。 因此，赔偿义务机关一旦承诺赔偿，将面临着两难抉择：申请国家赔偿费用， 就必须向上级部门申报， 这样自己的违法或过错行为就必然会曝光，这不仅会因此被追究责任，还可能影响政绩和升迁。当国家赔偿与责任追究撞到一起，国家赔偿大多得不到确认， 法律的公平效率也就很难体现了。还是以最高人民检察院10年决定赔偿 3167件为例，
16、其共支付赔偿金5819.53 万元，每件个案平均不过只有1.84 万元，如果再具体到每一名受害人身上，又能获得多少赔偿呢？同样，重庆市2004年至 2006年三年间的司法赔偿案件总共才36 件； 辽宁省法院确认的国家赔偿案件最初一年仅仅几件，到2006 年也才近百件，涉及的赔偿金也不过三四百万元；深圳市每年拿出5000 万元作为国家赔偿的预算，但几乎从没有动用过 ,由上我们可以看出， 国家赔偿在确认上确实存在着先天上的弊病，在运行实践中至少带来了以下三个方面的不利后果：一是国家赔偿门槛被抬高，大量受侵权者被拒之门外， 基本权益得不到保障。 这导致其中很多人- 8 - 长期上访，形成社会不稳定因素；二是国家赔偿机构空转，有限的“赔偿预算”无法落到实处。 有些地方负责国家赔偿的机构由于案件太少，几乎没有事情可做，处在“无米下锅”的尴尬境地；三是确认难催生“私了”现象，违背立法本意。 根据国家赔偿法的规定， 国家赔偿费用应列入各级财政预算，由财政支付赔偿费用，但由于害怕“问责”影响政绩和考核，加之部分地方财力确实困难、国家赔偿未列入预算，国家赔偿“
