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1、一、问题的提出农业、 农村、农民问题是在上世纪90 年代末才被归 纳在一起的，我们称之为“三农”问题。在改革开放的二十多年里，我国农业有了很大的发 展，农村有了很大的变化，农民社会地位有了很大的提高。21 世纪是中华民族实现伟大复兴 的关键世纪，建设全面小康社会，必将使中国农业更加现代化，中国农村更加繁荣，中国农 民更加富强。 但我们更应该看到21 世纪中国的复兴、 繁荣和强大， 不解决十分突出的 “三农” 问题，特别是“三农”问题的核心问题农民问题，中国就不可能真正现代化，中国法治 化的社会理想也无从谈起。正如“十五”计划报告中所说：“农业、农村和农民问题是关系到 改革开放和现代化建设全局的
2、重大问题。”回顾历史， 我们很容易看到，在中国革命和建设 时期， “三农”问题均不同程度的被政治家、学者们所高度重视。从梁漱溟的 “乡村建设道路” 到毛泽东的“农民问题是革命的首要问题”的“农村包围城市”；从费孝通对“三农”问题的 学院派研究到邓小平第二代、第三代领导人创造的农村承包制、农民自治等制度；从过去的 “问题导向”性研究，到“政策导向”性实践，再到“规范法治化”建设的中国“三农”问 题的核心问题， 关键问题是农民问题，而农民的实质问题是人权问题。谁解决好了农民问题， 调动好了农民的积极性，利用好了农民这支中国社会最基本的力量作为革命和建设的主体， 谁就会取得领导革命和建设的成功。我们
3、应该看到，在我国社会不断现代化的时候，农民更 加 边 缘 化 ， 成 为 了 现 代 化 进 程 中 的 最 大 的 积 贫 积 弱 的 社 会 弱 势 群 体 （ social- vulnerablegroups） 。在社会地位、 经济收入、 权益保护、 社会竞争力和社会保障等方面处于 困难和不利的弱势地位。党和政府也非常重视农民问题，把农民问题作为社会建设的基本问 题来看待，制定了一系列以增加农民收入，改善农民生活条件，提高农民社会地位等为根本 出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩和成功。但相对其他社会主体而言，农民的 社会弱势群体状况仍未得到根本好转，有些方面还更加显得积贫积弱。一
4、些社会学家、经济 学家、法学家和社会实践工作者也分别对“三农”问题中的农民问题从理论与实践角度进行 了广泛的研究和实践，但始终没有找到解决“农民问题”的良方。法学工作者们在这研究和 实践中，更是以极大的热情投入到理论研究和实践探讨中，但大多数均未找到从根本上解决 农民问题的“法律对策”。二十多年来的理论探讨和改革制度设计，似乎没有真正解决问题， 根本原因在于，这些理论探讨和政策制度设计大都陷入了把农民排除在外的思维定势，走入 了人治的死胡同。为什么会出现这种状况呢？正如笔者前文已述：解决农民问题的实质是 人权问题，而人权解决的关键是宪法问题。过去的一些法学工作者们之所以没有真正找到解 决农民问
5、题的法律对策，就在于没有从法律的源头、国家的根本大法上去寻找答案。近年来， 一些法学工作者逐步意识到宪法保护对解决“三农”问题的重要性，纷纷投入精力和热情去 进行相应的研究和实践探讨。他们认为：作为保障人民基本权利的最神圣的宪法，是共和国 的立国之纲；他们希望宪法之母，一方面要严厉约束易于膨胀的权力，一方面要慈祥地保护 易于受害的弱势群体的权利；他们更期盼在共和国宪法之母的眼中，没有权贵和贱民、富裕 和贫困、工人与农民等区分；在共和国宪法之母的眼中，只有平等的公民概念，任何人都是 慈祥的宪法之母的高贵之子，享有做人的基本权利。二、农民弱势群体宪法保护的重要性 和必要性中国是一个农业大国，全国8
6、0% 以上的人口集中在农村。中国革命和建设的历史 告诉我们：在农村人口占绝大多数的国家，农民的政治特征决定了中国政治的基本走向。一 个民族或国家的复兴，没有大多数人的积极主动参与，是不可能成功的。解决好“三农”问 题，特别是解决好“三农”问题中的核心问题农民问题，是中国现代化、法治化过程中 的基本问题，是与中国党的使命和成败密切相关的基本问题。从宪法的角度去研究和实践对 逐步边缘化的农民弱势群体的保护，则是解决好农民问题的最根本、最基础的法源性问题， 是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。宪法是国家的根本大法，是治国安邦 的总章程，宪法在国家的法律体系中居于核心地位、法源地位和最高的法
7、律效力地位。依法 治国的核心和首要义务是依宪治国，实行宪治。宪治是法治的前提、基础、核心和关键。不 论从立宪制度，还是从行宪制度来看，对占人口80% 以上的农民进行宪法保护是依法治国、 实行宪治的需要；是完善宪法、维护宪法权威的需要； 是保护公民基本权利，实现人人平等权的需要；是维护社会稳定， 全面建设小康社会的需要； 是建设社会主义市场经济，体现社会主义制度优越性，调动农民建设社会主义法治国家积极 性和创造性的需要；是体现党的为民政策，实践“三个代表”的需要。三、我国宪法对农 民弱势群体保护的现状及分析毋容置疑，我国宪法对农民的保护较解放前有了翻天覆地的 变化。这些变化，使千百年来受剥削和压
8、迫的农民阶级，成为了国家的主人，成为真正享有 权利的人。但是我们更应看到，建国五十年来，我们在法律、政策、观念等方面还存在大量 的对农民不公的歧视性待遇的情况。一提到农民，人们更多地想到的是农民的“愚昧无知”， “低三下四” 、 “贫穷落后” ，乃至产生“恨铁不成钢”的抱怨。笔者曾看到一篇对中国社会各 阶层的划分的文章，农民处于十大阶层的第九阶层，地位仅次于无业游民。由此可见，农民 社会地位的低下。产生这些情况的原因是多样的，有经济的、文化的、传统的原因，也有农 民自身的原因等。在寻找这些原因，找到其决定性原因经济基础农民收入状况的同 时，我们也从宪法等制度安排上寻找到宪法这个法源在保护农民弱
9、势群体方面的不足。以下 从公民基本权利的五个方面，来分析宪法在农民弱势群体保护方面的现状及缺失情况。（一） 不平等权国民待遇的缺失“法律面前人人平等”是资产阶级革命时期，由资产阶级思 想家们提出来的。洛克和卢梭为了反对封建专制和封建特权，先后提出了“天赋平等论”和 “自然平等论” ，1776 年的美国独立宣言、1789 年的法国人权宣言和1793 年法国宪法均确定 了“法律面前人人平等”的原则。1948 年世界人权宣言宣称：法律面前人人平等，人人 有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。 “公平在法律面前一律平等”的原则， 在社会主义 宪法中得到了更真实地体现，因为人民成为了国家的主人，在社会地
10、位上一律平等，不因种 族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解、出身、职业、财产状况和教育程度等不同而有差 别。平等权 （rightequality）是指以法律为尺度去衡量任何公民在享有权利和承担义务上 都一律平等。简而言之：平等权是指公民在法律面前人人平等的权利。它包括三个方面：其 一，任何公民均平等地享有宪法和法律规定的权利，同时平等地履行法定义务；其二，在法 律适用方面，平等的进行保护或惩罚；其三、任何组织或个人均不得有超越宪法和法律的特 权，宪法和法律面前无特殊公民。我国早在革命根据地时，就确定了这一原则。1934 年江西 瑞金革命根据地实施的中华苏维埃共和国宪法大纲第4 条规定：劳动人民
11、在苏维埃法律 面前一律平等。 1946 年陕甘宁边区实施的陕甘宁边区宪法原则规定：边区人民不分民族， 一律平等。 1949 年制定的中国人民政治协商会议共同纲领，也明确规定了男女平等、民 族平等原则。 1954 年宪法明确规定 “中华人民共和国公民在法律上一律平等”， 1975 年宪法、 1978 年宪法则取消了这一原则。1982 年宪法第33 条明确规定：“中华人民共和国公民在法律 面前一律平等。 ”平等权是公民的一项基本权利，是宪法规定的基本权利体系中的重要组成 部分，是我国社会主义的一项基本原则，我们理应不折不扣的遵行。禁止歧视对待是平等权 的基本内涵、基本要求。然而，现实中，我们看到：
12、自建国以来实行的城乡二元结构，造成 城乡在户籍、 身份、 待遇、权利、 义务等方面的人为分割，使被定义为 “户口在农村的公民” 的农民成为事实上的“二等公民” 。一些部门和地方通过制定规范性文件更强化了农民的“二 等公民”身份，强化了对农民的制度歧视，弱化了农民作为公民应有的权利。农民在户口转 移、劳动就业、接受教育、税费交纳、社会保障，乃至选举代表等诸多方面存在着与城市市 民不同的权利和义务。我们经常看到农民子女的失学；我们经常听到七八十岁的农民在耕田 养活自己的同时还要交纳各种农业税费的反映；我们还继续执行着4比 1代表选举分配原则， 我们还不断进行着清退“农民工”的工作，不管他（她）们在
13、城市中已经工作了十多年、二 十多年的事实，等等现象，促使人们认真进行思考：我们是社会主义国家，给国民一律予以 国民待遇，既是宪法平等权的基本要求，又是国际法的基本准则。1789 年法国人权宣言 第 1 条宣称要实现“人类 , 在权利上是平等的”规定，不仅规定对外国人实行相互平等待 遇原则，即“国民待遇原则”，而且更完善和延伸了一国内公民在“法律面前人人平等”的原 则。中国加入WTO 后，我们在很多方面对外国人也给予“国民待遇”，难道 我们还有理由不让农民享受同等的“国民待遇”吗？正如一位委员在提案所说：农民已经为 国家工业化进程进行了50 年的积累，占 GDP15%的农业要养活总劳动人员的50
14、% 已经很不容易 了，不给农民国民地位，歧视农村的做法如何再让农民发展起来？（丁瑜， 2003）确实如此， 在全面建设小康社会的进程中，给农民全面的国民待遇不仅是实现宪法平等权的要求，是实 现公民权利的需要，也是衡量全面小康的一项基本指标，我们决不能让其缺失。（二）迁 徙不自由自由权的缺失迁徙自由（ freedomofmigration）是指公民在本国有自由选择 生活地点和居住处所的权利，是公民的基本自由权之一，是人权的必要组成部分。迁徙自由 起源于近代欧洲，伴随着自由贸易出现而出现。起初是为了打破人对土地的人身依附关系， 后来演变为人的基本自由权，它要求社会为人的生存和发展提供自由伸展的空间
15、。迁徙自 由的规定，不是人们心血来潮的时髦产物，不同的国家、不同的历史、不同的制度均不约而 同的对此进行了规定。它体现的是人的基本权利和自由，它表征的是人们为追求和获取幸福 机会的自由和平等，体现一国宪法之母对其高贵之子的永远热爱的胸襟。它实现的是社会人 力资源的优化组合和配置，成就的是人和社会的协调、发展和全面进步。1912 年，中华民国 临时约法规定了中国公民有居住、迁徙自由；1946 年日本宪法第22 条规定：“任何人在 不违反公共福祉之范围内，均享有居住、徙移及职业选择之自由。”1948 年 12 月 10 日联合 国大会通过 世界人权宣言 （UniversalDeclarationo
16、fHumanRights）规定： “1. 人人在各国 境内有权自由迁徙和居住。2. 人人有权离开国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。” 我国签署的 公民权利和政治权利国际公约规定： “合法处于一国领土内的每个人在民族领 土内有权享有迁徙自由和选择住所的自由。”早在 1949 年 9 月中国人民政治协商会议通过 的共同纲领 和 1954 年 9 月第一届全国人大通过的宪法 均规定了中华人民共和国公民 有居住和迁徙自由。事实上，在这之前旧中国的十五部宪法和宪法性法律文件中无一例外都 有相同的规定。 有学者将新中国成立我国的户口制度的沿革分成三阶段（陈泽权， 2003） ，第 一阶段，自由迁徙阶段（19491958） 。由于共同纲领和1954 年宪法赋予公民具有迁徙 与自由选择居住地的权利，使新中国建立之初的十年成为中国历史上人口迁徙最频繁的时期， 仅从 1954 至 1956 年迁徙总人数就达7799 万。第二阶段，控制迁徙阶段，从1958 年通过的 中华人民共和国户口登记条例至 1980 年前后， 为控制城
