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1、1 西方国家中小城市的环境管理与保护放任政策与发展控制Suzane SA VEY UMR 5045 du CNRS 蒙彼利埃大学法国塞拉里昂路蒙彼利埃，法国导言：问题范围在欧洲，关于是否应进行城市环境管理与保护问题长期以来备受关注。一项考古学研究表明， 2000 多年以前在罗马帝国的城市中就已经配备有非常完善的污水系统，而且自恺撒时期白天的车辆交通被禁止。在 20世纪 70 年代或更早时间以前， 当思考如何建好欧盟时， 罗马俱乐部的一些成员提出了环境保护与地球资源管理之间的关系问题。1970 年在一本题为有限的增长 的著名刊物中叙述： 罗马俱乐部的十位成员曾邀请政府官员和商业领导人共同商讨关于
2、限制经济增长的必要性，以此来挽救地球， 至少是为了避免自然资源的浪费。但是， 由于当时这一号召活动仅仅是处于空想阶段，因此最终以失败告终。的确，工厂主们应该为地球污染和资源浪费负有主要负责，并应根据与从事商业活动所在国家的政府机构之间的关系，来相应调整其商业行为。例如，在20 世纪 70 年代早期，我曾参与研究关于制铝厂大量排氟造成的空气污染问题。氟是一种危害动植物和人类健康的物质。由氟引发的疾病称为氟中毒。在法国、英国、挪威和波兰， 不同政府对由氟浓度变化引起的危害所相应采取的立场主要取决于是否要保护位于工厂或制铝厂附近的农村和居民的身体健康。在英国和挪威关于有毒气体化合物的容许标准更加严格
3、，在厂房顶部必须安装气体排放物收集装置和处理装置， 同时对于损害环境或动物健康的单位将被处以罚款。在法国，对于气体排放物的收集则不是必须的，而且对偿还农民牲畜损失的回应也是有限的。在波兰，直到医生们公布了他们所研究的氟中毒的结果，污染才被公认。在此之前，氟中毒被认为是一种动植物疾病，并非一种令人惊讶的铝厂工人的职业病。随后对制铝厂的政策变得更加严格。此外，工厂主们也开始发起主动，他们发现了一种可以将捕集到的氟再次用于生产循环过程中的方式，以此来节省大量的原材料。同时， 减少的 非生产投资成本 与安装气体排放收集装置相结合，使抵制污染、保护环境从经济角度上是可行的。这个例子表明了城市或农村的环境
4、保护政策与经济利害关系是紧密联系的，也表明对非生产投资 的需求是必要的。在其他地方， 城市环境管理与保护也是社会政策的一个非常重要的方面，特2 别是对于那些后发展起来的城市地区来说更加重要。城市环境恶化将导致以Fran?ois Manceboi为标志的驱逐区的出现。I有益的经济干预：放任政策城市环境与社会阶层空间隔离的非限制性创造几个世纪以来， 某些能够引发噪音、 恶臭和有毒气体的手工业和工业活动使附近的城市地区贬值。 因此，几个世纪以来，城市将工业活动向其外围地区驱赶。在过去，城市会迫使陶瓷和印染工厂搬到城墙以外，主要原因是这些工厂的炉子会产生热污染，并且在处理纺织品的过程中会产生恶臭气味。
5、19 世纪中叶的城市也是如此， 对于法国北部和东部所有的工业城市、英国的布莱克乡及德国的鲁尔地区一般将工厂建在城市中心的东面。对能够产生环境污染的工业的培育主要聚集在城市的外围或是伴随着城市的发展而被城市包围，不久这种情况导致不适合人类居住区域的出现。另一方面，对于那些缺乏财富和教育的最贫穷的阶级，他们恰恰弥补了产污行业劳动力的不足；同样他们也是主要居住在工作地点附近的人群。主要原因可能是工人或雇主的意愿，也可能是由国家资助所发起的。将工人的住房建设在工厂的附近，其主要的托辞是缩短工作地点与家庭住址的距离。实际上，其主要目的是将不适合中、高层阶级居住的土地上建设工人阶级的住宅群。在西欧，其主导
6、风向为西风， 所有的工业区和工人住宅群都建设在大都市的东部，而西部地区都留给了最富有的社会阶层。特别是自工业化之后，环境污染的存在是导致城市中社会阶层空间隔离的主要原因。1. 驱逐区域的出现在以前，环境的约束向来不是造成城市房地产价格变化的主要原因。如今，随着环境重要性的增长， 这一观点不再适用。 一个关于污染发展到一定程度的简单传言必然会使房地产价格下跌1020。相反地，一个关于修建电车轨道线路的宣传必然会引起房地产价格飞涨1020或者更多。的确，欧洲重工业的衰败以及环境污染的存在是造成隔离区域出现的主要原因。这里所指的环境污染主要是交通干线带来的污染而非工业污染。因此，我们可见看到一些沿着
7、铁路、高速公路和大路等建设的非法住宅群突然出现。然而，假设与交通线路的距离能够充分降低噪声和恶臭， 或是尚可忍受，那么那些接近高速公路或大路出口、电车或火车站的地方都具有较高的市场价值。交通线路同样也是一种污染源，可以带来社会地位分离地区住宅群规模的扩大。与此同时， 拆除或修复了一些工业区，那些允许建筑的地方将被建设成别致、时尚的住所， 而那些遗留下来的不能被随意拆除的地区仍然是那些最贫穷的人们的集聚地，而且恶劣的环境条件在继续退化。由此可见， 无论引起环境质量较差的原因是什么，这些城市地区都经历了人口中最贫穷社会阶层的集中。这一问题的产生并无必然性， 而是资本家对土3 地进行使用和经营所产生
8、的后果中的一个。那些可以从公共服务中带来最大利益的最宜人、 最干净的城市地区也是那些成本最高的土地，只有富人和富裕的社会阶层能够占有这些土地。相反地，那些最贫穷的人没有任何办法，只能满足于最差的环境条件，那里的土地非常便宜或根本一文不值。隔离区域的出现， 主要起源于环境的退化， 这也必然伴随着社会排斥现象的出现。稳定职业的缺乏结果导致工作安全感的缺乏，经济收入来源的缩小导致贫穷，最终导致最贫穷的人们住在那些最简陋、最肮脏、污染最严重和环境最恶化的地方。2. 城市地区的生命周期与土地租金收益城市中社会地位分离区一文不值，那里肮脏的环境条件到处可见，同样这些地区也是被划定的恢复区域。 经济制度潜在
9、的设想是用钱来赚钱。从这种观点来看，房地产收益是最有利可图的经济活动之一。在目前欧洲重工业严重衰退的时期，最稳定的赚钱方式就是进行房地产建设，然后将产地产进行出售或租赁。在城市中找到可以进行建设的地点当然是最好的时机。即使在城市不再剩有任何的地点，但是为了抓住赚钱的机会， 开发商们绞尽脑汁也会找到一些地点进行房地产建设。摧毁不适合居住的城市地区， 推倒那些衰败的和过时的建筑或用推土机将简陋的城镇夷为平地， 成为最好的解决办法， 即从新产生的房地产开发中将历史残留的建筑全部清除。 如果这一切进展顺利， 那么就表明了居住舒适度与生活环境质量之间是密切联系的，最主要的是可以从中获取暴利。在城市地区，
10、为了能从土地出租和房地产中得到收益，生活环境的内在质量也因此从本质上被看作是一个次要的因素。首先， 恶劣的环境条件可以激发新的房地产开发，最终实现以优美的环境条件提高土地出租和房地产收益率。环境质量成为城市地区生命周期过程的主导力量，对从目前或将来的土地出租和房地产投资资金中增加或产生的收益也是一个决定性的因素。不适于居住又处于恶劣环境下的城市地区被拆迁，然后根据周边环境的特性进行全新的建设，这些都要考虑到财政资金问题。随时间的推移城市会变得陈旧、贫穷和衰败， 因此四五十年前的发展历程可能会再次轮回。目前，由于对劣质建筑材料使用的日益增多，一些城市的生命周期呈现缩短的趋势，因此加速了资金周转，
11、 同时收益得到增加。同样地， 环境质量适合城市资金收益率的增长过程，因此环境质量被置于城市规划政策的核心位置。基于这个事实， 城市规划或者能够倡导经济增长（为日后使城市地区获得新生和得到恢复，而使其恶化和变得贫穷） 或者能够使环境质量得到全面的改善。 后一种情况够改善为人们所关注的生活质量问题，同时实现整个城市的生活条件平等也将是一个必然的社会趋势。3. 中型城市比大型城市更有可能经营城市环境，以打破社会阶层隔离4 自从环境保护在西方世界变成了一个焦点问题并进入到市政领域到现在，并不是所有的城市都倾向于支持以经济增长为代价的社会政策和生活条件。许多年以来，像巴黎、里昂、伦敦、伯明翰，甚至伯尔巴
12、尼和纽约等大城市支持房地产开发。在贫穷的城市中心， 那里质量较差的环境条件是将整个城市地区夷为平地的有力证据如巴黎的第 13 个郡，里昂的帕尔杜，伯明翰城市中心的一部分或整个伯明翰城市中心新经济的摩天大楼以城市复兴的名义拔地而起。在欧洲和美国的建设呈现出良好的现象，现在这种情况已经延伸到中国的北京和上海以及前苏联地区的一些大城市如华沙。此外，在处于复苏过程的中型和大型城市中土地出租收益增长的另一种形式正在进行。老街区（存在于17、18 世纪文艺复兴中期）较差的环境质量是其中的一个重要原因。 通过认真的建筑考察工作， 恢复过程可能创造出高质量的活动场所，主要体现在生活条件和商业基础设施两方面。通
13、过社会结构的全面更换，将为那些遗留下来的守旧的城市地区注入新的活力。而那些过去住在这里的贫穷的社会阶层被驱逐出去，居住在城市的外围。由此可见， 高质量环境条件的恢复与反对社会地位分离并不是一致的，而是恰恰相反的。上面的情景在中小型城市中是不存在的，中小型城市的环境管理可以打破社会地位分离现象。中型城市指人口数量不超过2025 万人的城市。的确，与那些城市规模在 1001000万人的大城市相比， 在中型城市中更容易实现一体化发展，即同时处理经济发展和城市环境问题。对于大城市， 需要通过将其分成不同的部门来进行城市规划， 而中型城市则可以直接被看成一个整体来进行考虑。确定问题之所在是必要的，以此来
14、强化标准、应用制定的法规，保护城市环境，同时改善整个城市的生活条件。此外，在规模较为适度的城市中， 鼓励爱护环境以及保证必要的规章的执行看起来更加容易些。人人互相监督， 与大城市相比社会管理过程就更加有效， 同时应 邀请那些主动去提高人们生活质量的市民作为优秀市民。事实上，以保护城市环境为目的的发展控制政策的执行在中型城市中比在大都市中更可能看到。在法国，这种典型城市包括La Rochelle, Rochefort, Compi gne，第戎，Besan? on，阿拉斯和亚眠。在波兰首都华沙却是个反例，而在波罗的海岸的几个小的城市，如索波特和格丁尼亚出现了极其成功的案例。在美国，以西雅图和华盛
15、顿为例， 也有其独到的一面。意识到较高的城市人口增长率， 当地的人已经忙于通过填充的方式在已经占用的区域建立城镇化概念来解决发展问题。例如， “长期以来，城市被看成是一个整体，然而城市是一个由并列的微小区域组成的一个整体。 ” 每个类型的城镇都集中体现在一个中心点上，如：居住型，商业型，艺术型或者工业型，分别表现为住宅，小商业，公园和一些办5 公空间。全部的复杂问题是把城市定位在改善城市生活质量和鼓励短足旅行或者自行车旅行。 然而这样的导向方案仍旧把城市划分成分离的区域，至少是以同样的方式对待它们。因此，对大城市（西雅图已经超过300万居住人口）而言，有这种可能性，即用与中型城市发展相同的动态
16、方式，发展控制。然而，我们必须首先等待，看到西雅图城市发展的结果。II. 有益的社会干预：采用对每个人和每处地方都有效的指导原则，发展控制城市环境1. 需要控制什么？废弃物：对任何人群聚集地和城市议员来说废弃物是主要问题，尤其是当劳动争端中断既定的服务时，废弃物经常涉及到。而且，废弃物的处置取决于废弃物的种类。废弃物可以焚烧，循环利用或者转化成腐殖质。在特定的情况下，必须警惕化学污染， 像电池需要特定的处理方式， 这种方式不是任何地方都能找到的。社区废弃物政策依赖三种互补战略，这三种战略已经被应用于成功进行环境管理的城市中：通过改进产品设计，防止产生新的废弃物发展产品再生和回收利用项目最后，减少废弃物焚烧产生的污染。空气质量 ：在城市，工业空气污染已经减轻，如果空气污染不消失，其主要污染来自汽车特别是 “其它人的小汽车” ， 不是特指一个人的私家汽车， 一个“作为上班工具”，“以自由为标志”和“环境友好”的轿车。因此，人们不必过多指望乘车者的社区精神来控制大气污染。以不同的方式来执行强制手段，尤其对居住人口超过 10万的城市，应进
