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1、完善税收执法责任制 提高税务依法行政水平试论税收执法责任制与税务依法行政的结合湘潭大学 陈 靖摘 要：税收执法责任制是以我国现行的税收法律、行政法规所确定的税务机关的法定职权和职责为基础，依法确定执法主体资格，通过对法定职权职责的分解，明确执法责任，规范执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的一项执法监督制度。税收执法责任制的具体制度安排是税务依法行政具体要求的体现，税收执法责任制与税务依法行政相结合，事实上就是：在准确把握二者关系的前提下，正确认识税收执法责任制，紧扣岗责界定、绩效考核、责任追究三个关键环节，通过合理运用税收执法责任制提高税务依法行政水平。关键词：税收执法责任制；执法考核；
2、依法行政一、税收执法责任制的内涵及意义从历史和现实的角度出发，推进依法行政的重点是加强对行政权力的约束和规范，将行政权力的行使和运行纳入法制化的轨道。为此，国家税务总局明确税务机关依法行政的主要任务是：规范税收执法行为，健全行政监督体系和问责制度。可见，规范执法、执法监督是依法行政应有之义，实行行政执法责任制是约束和规范行政权力的有效途径。国家税务总局提出深入推行税收执法责任制工作的目标是：以统一的岗位职责和工作规程为基础，以信息技术为支撑，对税收执法行为进行全过程的监控、规范与考核，严格责任追究，努力实现有法必依、执法必严、违法必究，全面提高依法治税水平。由此可见，推行税收执法责任制不仅仅是
3、税务系统的一项重要工作，更重要的在于它是落实依法治国基本方略和依法行政实施纲要的具体措施，是依法行政在税务系统的具体体现。税收执法责任制是以我国现行的税收法律、行政法规所确定的税务机关的法定职权和职责为基础，依法确定执法主体资格，通过对法定职权职责的分解，明确执法责任，规范执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的一项执法监督制度。（一）税务依法行政的动力之源税收执法责任制用行政责任的形式将行政职能和行政权力转化为税务机关和执法人员的行政义务、行政责任关系、行政责任后果和行政责任追究规范，从而产生税务机关和执法人员不得不依规范实施行政管理的动力机制，使税收执法行为在事前、事中、事后都能受到约束
4、，违法或不当的行政行为将受到严格地责任追究，税务机关和执法人员在工作中产生强烈的危机意识和责任意识，增强依法行政的主动性和紧迫感。（二）税务依法行政的控制标准税收执法责任制本身就是具体体现税务行政价值并能控制行政行为，即调控行政权力运行方向、力度和结果的标准。它通过严格界定税收执法人员的岗位职责和必须遵守的税收执法工作程序，使执法工作既有法可依，又有章可循，保证税收执法行为的合法公正，产生良性循环的激励机制和制约机制，使税务行政行为在规范的状态下沿着依法行政的轨道运行。（三）税务依法行政的基本要素税收执法责任制不仅是具体制度的要素，而且是税务依法行政的基本要素。其落脚点在于责任追究，坚持权责一
5、致，要求有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，是税务依法行政健全行政监督体系和问责制度要求的具体体现。缺少行政责任的行政体制，必将产生病态机制，使税务依法行政价值难以实现。（四）税务依法行政的基本保证税收执法责任制作为税务依法行政的基础性要素，通过考核机制保证行使税收执法权的税务机关及其执法人员严格税收执法，履行执法程序，减少不依法办税的可能性和执法的随意性，提高税收征管质量、效率和服务水平，保证行政效率和行政效益的有机统一，实现依法行政效果。二、税收收执法责任制的制度安排税收执法责任制的具体制度安排是税务依法行政具体要求的体现，税收执法责任制与税务依法行政相结合，事实上就是：在准确
6、把握二者关系的前提下，正确认识税收执法责任制，紧扣岗责界定、绩效考核、责任追究三个关键环节，通过合理运用税收执法责任制提高税务依法行政水平。笔者认为，主要应从以下几个方面着手：（一）转变观念，统一认识当前，基层税务机关在认识上出现了一些偏差：一是怀疑。有的认为，推行执法责任制几年来，执法问题虽然有所减少，但并未杜绝，大的问题也仍有出现，执法责任制的作用有些言过其实，因此在推行执法责任制的工作中被动应付，说起来重要、用起来次要、忙起来就不要。二是观望。有的认为推行执法责任制是领导的事，是法制部门的事，与己无关，只要不触及个人利益，搞不搞无所谓。三是畏难。推行执法责任制涉及部门多，涉及人员多，协调
7、难度大，有的工作起来难免放不开手脚，担心评议考核得罪人，认为平时日常事务性工作多，难免会出现纰漏，工作辛苦，还有风险，搞责任追究就是跟自己过不去。这些思想的存在主要源于对执法责任制认识不正确。克服认识的偏差主要从以下入手：第一，要正确认识监督与执法的关系。应当看到目前监督不是多了，而是远远不够，真正形成机制的有效监督力度还比较弱，执法责任制的作用还没有得到充分发挥。执法责任制工作的实践也已经充分证明，执法责任制不仅能用，而且管用；不仅对税收事业发展有利，而且也是在制度上给广大干部以切实有效地保护。第二，要明晰税收执法责任制工作与税收征管工作的关系。从本质上来说，税收执法责任制工作是税收征管工作
8、的组成部分，在工作目标上，它与抓收入、强征管、促服务是完全一致的，是相辅相成，互为促进的。税收执法责任制就是要紧紧围绕税收工作中的重点环节和突出问题，抓住普遍存在的、后果严重的、直接影响征管质量和水平的执法过错，真追实究；以明确岗责流程、强化对税收执法行为的考核和追究为手段，通过对征管流程的监控使征管行为可控，强化征管，优化服务，避免税收流失，增强纳税遵从。应该说，税收执法责任制就是税收征管工作的一个重要抓手。第三，税收执法责任制工作是一项全局性的工作，不是法制部门一个部门的工作，工作效果也是及于全局的，要形成法规部门牵头，征管、税政、人事、监察等部门参与，分工明确，各司其责，密切配合，良性互
9、动的工作局面。（二）合理设计，完善工作制度1. 优化岗责体系岗责体系是税收执法责任制实施的基础，只有建立了合法、合理、科学的岗责体系，执法责任制才可能发挥应有的效果。现有岗责体系可以从以下几方面来优化：（1）职责法定化。在岗位设置方面，应坚持以事定岗、依法定责、权责相当的基本原则；必须考虑工作量、执法人数等相关因素，解决“苦 乐 不均 ”的问题；要 对执法岗位进行适当取舍， 对岗位职责进行相应简并，科学整合岗位和职责，解决“一人多岗” 的问题。 （2）岗责完整化。岗责体系是执法责任制的基础，必须认真梳理现行岗责设置，重新筹划岗责体系，整合执法人员岗位，有效解决执法责任不清、执法行为不规范、执法
10、权力交叉等问题。应把因事设岗与因工作环节设岗相结合，有效解决基层人手少、兼职多、责任不明、权力交叉、有岗无人和有人无岗以及执法空白点的矛盾。 （3）岗责系统化。岗位是根据税收执法活动的需要，按照各项税收业务环节，结合统筹管理而设立的，职责是按照岗位的设立及税收业务需要，按照法定权限赋予各岗的权力和义务。岗位及职责是一个整体，岗位的确定及职责划分应充分有利于执法活动的开展，体现相互联系、相互制约的关系，并成为一个有机整体。2.优化考核评议制度考核评议是全面落实税收执法责任制的重点。税收执法责任制中的考核评议必须符合税收工作规律，具有科学性、公正性、动态性、长效性和竞争性，既有利于调动每个税务干部
11、的工作积极性，又有利于推动依法治税工作的开展。（1）完善税收执法管理信息系统，充分发挥其作为日常考核主要手段的作用。以执法系统作为日常考核的主要手段，利用信息化的优势，实现考核的日常化，是我们目前和今后日常考核的主要发展方向。但因为执法系统自身的不完善和相应的配套机制的不健全造成了日常考核工作很难落实到位，工作中形式主义明显。执法系统在考核工作流程、考核依据、考核范围等方面还有改进和完善的空间。随着依法治税工作的深入，深层次的矛盾和问题一一暴露出来，例如执法的效率、成本等问题，急需要我们通过有效的手段和制度来进行处理。执法系统在这方面还大有所为，我们要不断发挥执法系统的现有的优势作用，更加积极
12、主动地探索有利于我们改进工作方式和工作效率的制度。要着重于改变执法系统重程序轻实体的现状，加大对执法质量上的把关。执法系统的考核机制主要是侧重于对税收征管程序、时限上的考核，而对税收征管的实体内容是否符合法律法规的规定，却无法判定。执法疑点信息库的上线和不断完善将有力改变执法系统重程序轻实体的现状，也为重点考核提供了一定的参考。（2）加大重点考核力度，对税收执法中深层次的问题进行发掘。第一，增强重点考核的方式、方法的创新意识。现在的重点考核的内容大都还只是横向的、表面的，增强重点考核的方式、方法的创新需要对整个税收执法行为进行纵向的深入分析，对具体的完整的税收执法案件从案件发生到案件结束整个执
13、法过程每个环节、每个执法人员的权、责的履行和承担做详细检查和考核，对执法行为背后，深层次的执法问题进行发掘。第二，减小重点考核人为因素的影响。重点考核主要以人工考核为主，人工考核一个主要问题即无法避免主观性的影响，这就容易使人们对重点考核的公正性和客观性产生质疑。此外，对于重点考核，一些基层单位、基层同志不理解，认为是“为了检查而检查” ，存在抵触情 绪。重点考核必须坚决执行国家的税收法律法规和政策，减少人为因素的影响和干扰，才能发挥重点考核的真正作用。 （3）整合多种考核渠道，形成有机统一的考核体系。不论是以执法系统日常监控为主的日常考核，还是以专项检查、重点督察等手段为主的重点考核，目前来
14、说都没有形成一个相互促进的有机整体，各种考核各自为政的局面比较普遍。这就造成了考核内容、方式虽多但是却分散不集中，重复重叠较多，考核的任务分散在多个部门，一方面造成考核重复、考核标准不一、考核缺乏科学性，另一方面加重基层税务干部的工作负担，使得行政效率低下，造成不必要的人力和物力的浪费。以执法系统为例，由于税收执法管理信息系统的数据源只限于综合征管软件，使得考核范围也只能局限于 CTAIS执法岗，这样势必造成纳入考核范围内的税收管理员与非 CTAIS 执 法岗的不平衡。因此，要解决 这一问题，除了对其他非 CTAIS 执法岗进行人工考核外，更 为便捷的方法是加快各种应用系统的数据整合，拓宽执法
15、管理信息采集的数据源。目前，各种应用系统功能交叉重复、信息资源共享程度低，使得税收信息资源呈现出分散使用的局面，不利于税收信息资源的深化利用，也不利于税收征管。因此，应以金税三期工程建设为契机，进一步加速对 CTAIS 系统、增值税管理信息系统、出口退税系统、纳税评估、所得税汇算清缴管理等应用系统的数据和功能整合，将非 CTAIS 执法岗一并纳入考核范围，逐步建立税收管理的内部全程日常监督机制和税收执法评估机制。（4）加大外部评议的份量，更加重视评议结果。外部评议和内部考核作为税收执法责任制中的考核评议环节的一体两面，它们所要达到的目的是一致的。外部评议主要依靠纳税人及广大群众的监督，这就需要
16、：一是提高广大纳税人的法治意识，并使他们具备一定的评判能力，懂得依靠法律武器维护自己合法权益， “有话能说” ；二是要开拓 评议的渠道，积极探索多种评议方式，使纳税人“有 话敢说” ；三是要重视对评议结果的运用，要把评议反映的问题引入到责任追究程序中去。3. 优化责任追究制度执法责任制工作的落实，关键在于责任追究。今年 3 月份，长沙市国税局制定出台了长沙市国家税务局税收执法过错责任追究办法（试行）（以下简称办法），以落实执法责任为切入点，以强化责任追究为着力点，通过健全制度，量化标准，正确把握责任追究的尺度，对建立和完善责任追究制度作了有益的探索。笔者认为，责任追究制度应坚持“两个原则”，突出 “四个方面 ”。（1）坚持两个原则一是坚持积极追究原则。积极追究的目的是彻底摆脱“守株待兔 ”式的被动 追究方式，实现由 结果管理向过程管理的转变。坚持积极追究原则抓两个方面：一要调动和发挥积极性。税政法规工作部门作为行政执法过错责任追究的职能部门，其工作人员的积极性、主动性对于做好行政执法
