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1、由线性叠加到多元耦合:村级公共权力监督模式的嬗变作者：蔡林慧李辉来源： 江海学刊 2011 年第 1 期村级公共权力 ( 以下简称“村权”) 的运行与监督是乡村政治的重要内容, 它既是农村政治生态的真实表征, 更直接关系到广大农村地区的稳定与和谐。近年来 , 在全国信访总量持续下降的背景下, 农村地区的上访事件、群体性事件却有逆向增多的趋势, 这其中或多或少隐藏着村权运行失范的问题。鉴于此种考虑, 我们走访了安徽省和县香泉镇新建、龙一、晓山等多个自然村, 冀望于找出村权制衡的有效路径。一笔者通过调研及查阅相关资料发现, 现行村权监督模式一般带有鲜明的线性叠加特点, 即监督系统的各要素以一种缺乏
2、内在机理依托的简单排序方式杂糅运行。这在相当程度上制约了监督效能, 使得因监督主体的“伪多元化”而看起来很美的监督体系, 却往往陷入虚监、漏监的泥淖而不可自拔。具体而言, 这种线性叠加表现在以下几方面:其一 , 监督动力的外驱性。在村权监督的线性叠加模式中, 动力机制的外驱性( 以政府行政权力为主导变量) 是其重要特征 , 它决定了整个监督系统的参数设计与运行逻辑。在不同阶段 , 这种外驱性的表现亦有不同, 这与政府的治道变革及农村政策存在很大关联。计划经济体制下 , 高度一体化的管制行政决定了当时的村权监督很难超越政府管制的范畴 , 其目标极为明确, 就是为了确保国家对农村的绝对控制和各种政
3、令的畅通无阻。因此 , 这一时期的村权监督不过是行政权力在农村全面渗透的一个缩影, 纯粹到不掺杂任何自主性元素。 在这种模式下 , 村务上升为政务 , 监督让位于管制 , 公域吞没了私域, 行政权力成为村权监督直接也是唯一的动力。这种动力机制的外驱性至今仍存续于当前的村权监督中, 在笔者对香泉镇6 个村 30名村干部的调查中, 认为“乡镇政府应成为村级权力监督主体”的占86. 7% (26 人), 认为“村级权力监督的变革应由乡镇政府来统筹推动”的更是占了96.7% (29 人) 。在对村民的调查中 , 我们也得到了几乎相同的答案。乡镇政府的“众望所归”如果放在管制行政模式下 , 可以理解为政
4、府刻意为之的结果, 然而在村民委员会组织法施行十余年后的今天 , 却多少有点令人尴尬。 事实上 , 村权监督内生路径的习惯性模糊突出反映了制度变迁过程中政府角色的两难: 一方面 , 地区差异大、公民意识薄弱、集体行动困境等诸多现实难题使得诱致性制度变迁要么停滞不前, 要么出现“异化”; 另一方面 , 以政府为主导的强制性制度变迁却不免会加深民众对政府的依赖, 从而增加制度变迁的额外成本。就村权监督而言, 我们认为 , 现阶段尚不具备自组织运行的条件, 其原因在于 :(1) 农民的原子化及村庄的低社会关联未有根本性改变; (2) 当代中国农村语境下, 现代性彰显的价值体系生成仍然较为生涩, 农民
5、的参政意识和行为有待进一步拓展与规范; (3) 农村的权力架构尽管正在经历变化, 但非体制精英暂时仍无力取代体制精英。以上几点决定了以“依靠村庄自我记忆”为主导的内驱式村权监督目前仍然难以唱主角, 基层政权以“扶上马 , 送一程”的方式来渐进推动村权监督的改革无疑是当前及未来相当长一段时间的主要运作模式。对于学界来说, 如何防止这一过程中可能出现的政府权力对国家与公民社会原有二重性的削弱, 确保村民自治的根基不被侵蚀, 是更为重要的命题。其二 , 多元监督主体的歧异性。按照村民委员会组织法及其他相关法律的规定,对村权运行拥有监督权的主体主要有基层党政部门、村民群众以及村社区公共权力组织自身等。
6、 然而表象上的多元化却难以掩盖各监督主体在监督愿景、监督效能及监督资源等方面的巨大差异。首先 , 就基层党政部门而言, 在政治、经济和文化等诸多方面拥有远比其他监督主体多得多的资源 , 加上行政权力的刚性及旧有体制的惯性, 单纯以监督效能而论, 其无疑是最佳的选择。然而, 传统压力型体制下管制权与监督权的错位却使得乡镇机关常因管得过死而为人诟病。近年来, 伴随着乡 ( 镇) 村互动模式的不断调整, 尤其是税费改革以后,压力型体制的基础大为削弱, 在打造服务型政府的背景下, 乡镇政府的心态发生了微妙变化 , 基层政权对因鲜明的行政权力而被打上管制行政烙印的村务监督的愿景大为降低,尤其是近年来政府
7、的治道变革使得原本衔接密切的村级事务和乡镇政府的考核相分离,一定程度上进一步削弱了基层政权的监督愿景。在我们的走访中, 许多村干部纷纷表示:“除了维稳和计划生育, 其他的乡里管得很少。”监督权与管制权的同步削弱已是不争事实。其次 , 从村社区公共权力组织来看, 由于兼具监督主体与监督对象的双重身份, 其监督效能必然难以摆脱自我监督所固有的缺陷。一方面, 村级两委事权划分不清或执行不力易于导致监督中的混乱, 不仅增加了监督量, 围绕村级治权的争夺更使得村务监督常常偏离既定的轨道, 出现异化的征兆 ; 另一方面 , 为避免村委会与村党支部在工作中相互掣肘 , 很多地方将村委会主任和村党支部书记合二
8、为一(香泉镇各村便是采用此做法),此举虽有利于避免内耗, 但“一个人 , 两张皮”却在客观上因集权程度的提高而使监督难度加大。此外 , 村级组织所表现出来的“行政附属化”或“自利性”倾向也都会影响村权监督的实际效果。再次 , 从普通村民来看 , 家庭联产承包责任制在使得生产力得到解放的同时, 农民的原子化程度进一步加剧,“由于缺乏经济上的相互依赖关系, 农民也因而缺乏建立政治性联盟的基础” , 因此 , 农民对于村务监督的愿景远没有想象中那么强烈。在采访中, 大多数村民表示 :“只要不让我交钱纳粮, 村干部的事我们管不着, 也不想管。”此外 , 村民自身的“环状结构”也在一定程度上制约了监督效
9、能。一方面, 城乡二元体制尽管被打破 , 但城乡间差别却有扩大的趋势, 相对于城市的高速发展, 农村发展的滞后导致相对封闭性加剧 ; 另一方面 , 基于五缘文化而结成的农村共生系统, 在塑造同质化的村民意识的同时 , 对于现代性又有着本能的抵触, 这是另一重意义的封闭。其三 , 监督体系的弥散性。 线性叠加的村权监督模式的重要特征之一, 便是监督体系由内而外的弥散性。从内部来说 , 这种弥散性表现为各监督主体之间的松散与疏离。当前 , 市场经济的植根及其所孕育的现代性精神的渗透, 在逐步消解传统的以政府权力为核心的糅合各种地缘、血缘关系而构成的乡村社会网络, 基层政权、村组织与普通村民之间的三
10、重关系重构才刚刚展开。 可以肯定的是 , 这一变革不同于简单的官民互动, 也不限于对原有官民关系的简单修补 , 它是对原有乡村政治生态的极大颠覆。由此, 基层政府、村组织与普通村民之间也不再是铁板一块, 其弥散性表征日益明显: (1)就基层政权与村组织而言, 二者关系的两极化趋势成为主流: 要么是原有管制行政的延续, 出现“行政附属化”倾向; 要么出现过度自治化, 村民自治蜕化为“村长自治”。事实上, 任何一方失之偏颇都是对二者合理关系的误读, 都与真正意义上的耦合互动相距甚远。(2) 就村组织与普通村民而言,各种现实因素的阻滞使得双方难以建构真正的契约代理关系。从现实中来看, 双方关系亦以冷
11、漠和对立为多( 在缺乏村庄共同利益的地方更是如此), 这显然会进一步加剧农民的碎片化。 (3) 就基层政权与普通村民而言, 原有依赖行政权力支配和意识形态渗透的双重控制机制在市场经济的冲击下逐步瓦解, 双方此前被掩盖和压制的利益分化和冲突日益显现。近年来 , 随着中央一系列利农政策的出台和基层行政模式的转变, 农民针对基层政权的对立情绪虽有所缓和, 但却有滑向冷漠化的迹象。就外部而言 , 各种监督路径缺乏统一的制度接口, 协调性差。一方面, 关于村权监督的相关规定散见于村民委员会组织法、地方行政性法规及原生态的“村规民约”之中, 没有一个统一的制度框架居中协调, 使得各地尽管可以根据本地区实际
12、情况来建构具有针对性的村权监督制度, 但原则性尤其是程序性规定的缺失却留下了广阔的自解读空间 , 各地在解读过程中夹带私欲, 大范围综合来看, 就显得各行其是, 杂乱无章 ; 另一方面, 从微观操作的角度来看, 对于如何配置与协调基层政府、村组织与普通村民在村权监督体系中的角色和功能, 目前尚缺乏制度性规定, 使得各监督主体易于从本位出发来理解和界定村权监督的内容和范围, 村权监督系统应具备的整体性和连贯性也就无法体现。二以上所述的线性叠加村权监督模式既是对当前村权监督实际情况的描述, 也是对村权监督效能低下的一种阐释。那么, 如何跳出这一窠臼呢?笔者认为 , 培育各方监督力量,在确保独立性的
13、基础上寻求彼此间的深度合作, 从而缔结多元耦合的村权监督之网, 是破解当前困境的关键。当然, 这需要解决几个问题: 村权监督主体有哪些?如何实现真正意义上的多元化 ?怎样达到耦合互动的效果?第一 , 关于监督主体的问题。笔者认为, 基层政权与村监事会是最重要的两极, 在现阶段应发挥主导作用, 其他村级民间组织及村民个人的监督应居于辅助地位。基层政权是维系村权监督网络的重要外部力量。在笔者的设想中, 基层政权对村权的监督可分为任务型( 乡镇政府 )和综摄型 ( 县级政府 ) 。前者服从于当地政治、经济发展的实际需要 , 本质上是确保村权运行与国家意志相契合的单向度政府行为。显然, 这种任务型的监
14、督方式 , 其作用范围是极为有限的, 必须依赖后者作为重要补充。综摄型村权监督则是指以县级政府为主导, 以适度干预为原则, 以村权监督网络的构建和完善为直接目标的监督方式。 由于其不涉及任何形式的政府考核, 自然就不存在任务推动的因素, 因而更接近于村权监督的实质。这种监督方式可以有效避开乡镇政权与所辖村落之间错综复杂的利益关系 , 提高监督的效能; 更重要的是 , 通过与村监事会的对口衔接, 拥有更多资源的县级政权能够为村组织的自我监督提供有力支撑, 这在笔者所构想的监督网络中占有极其重要的地位。村监事会是村权监督网络的核心。村级两委双重身份所带来的先天缺陷即使是“两票制”也无法掩盖, 而近
15、年来常为人所诟病的“自利性”更让其无法承担村权监督的重任, 如此一来 , 村民自发成立的监事会便成为村权监督的核心力量。在笔者看来, 监事会在村权监督方面的优势主要体现在以下几点: (1) 监事会成员由村民自发组成, 与村两委及基层政权没有隶属关系, 能够在监督过程中有效抵御各种权力干扰, 从而最大限度地维护村民的正当权益。(2) 监事会为体制外精英参与村务治理提供了平台, 有利于其积累相关经验 , 从而为将来向体制内转化创造条件。(3) 监事会兼具宣传村权监督及村民自治知识的功能 , 有助于唤起普通村民主动维权、参政议政的意识。 (4) 监事会的组织性质与村民委员会组织法所强调的自我监督的精
16、神相契合, 从根本上说 , 有利于村民自治的巩固与发展。其他村级民间组织及村民个人是村权监督网络不可或缺的辅助性组成构件。村级民间组织是指以增进村民公共利益或相互利益为目的, 由村民自发成立或由政府推动建立的非营利性、自愿性、非政府性社会组织。就村权监督而言, 村级民间组织的作用在于:一方面 , 通过与村监事会的合作, 能够为其提供监督所需的有效信息和专业化的建议; 另一方面 , 村级民间组织作为村庄内部联系的纽带, 能够发挥“粘合剂”的作用, 将原子化的农民组织起来 , 从而改变农民个体话语权缺失的窘境。至于村民个人 , 在组织化程度较低、民主参政意识普遍欠缺及村务治理的制度化参与路径尚不明晰的现状下, 难有大的作为。第二 , 关于监督主体多元化的体认。笔者认为, 所谓监督主体的多元化, 应是指多方监督主体能够独立发挥与实现监督的功能和效果。这其中隐含两个条件: (1)独立性。各监督主体在监督系统中的权重不同, 作用大小不同 , 但独立进行监督的权利是平等的,不应受到任何力量的裹挟与控制。(2) 功能性。各监督主体应确实能够发挥监督的功能,而不是沦为某种摆设
