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1、1新农村建设的总体目标是：以发展新农业、建设新村镇、培育新农民为重点，坚持“多予少取放活”的方针，加大对农业和农村的投入力度，提高农村公共服务水平，建立以城带乡、以工促农的长效机制，逐步把农村建设成为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。一、现阶段新农村建设中存在的与农民切身利益相关的若干问题一）农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距持续扩大 （二）城乡之间社会发展水平存在较大差距与收入水平相比，城乡之间社会发展水平的差距更大。下面主要从教育、医疗、社会保障等几个农民较为关心的问题进行分析。 1.城乡教育水平差异大，农民教育负担重 农村居民平均受教育水平远低于城镇居民。
2、从师资来看，城市教师质量也要明显高于农村教师质量。城乡教育的差异还体现在农民工子女在城市中的义务教育问题。但其在享受义务教育的权利上却与城里的孩子有巨大差别。第一，要在城市公立学校上学必须提供繁琐的借读手续，否则就要交借读费；第二，由于不少农民工子女无法在城市的公办学校上学，于是就有一些外来打工者自己开办了专门为农民工子女就读的学校，其中不少学校条件简陋，达不到当地教育部门的标准；第三，外来工子女中失学、缀学比重较高，有人估计总数有 100 万人；第四，相当一部分务工者不能携带自己的子女，只能放在老家当“留守孩子” ，造成许多新的社会问题。 另外，与城镇居民家庭相比，农村居民家庭的教育负担更重
3、。 2.城乡医疗卫生资源分布不平衡，农民医疗费用支出负担重 城乡人口健康状况的差异在一定程度上是我国医疗卫生资源在城乡之间分配不平衡的反映。卫生总费用的分配存在严重的偏向城市倾向。差距不仅体现在数量上，而且体现在质量上。城市的各类医疗机构集中了大量先进的医疗仪器设备，而广大农村地区的医疗卫生机构房屋破旧，常规医疗设备短缺。同时，农村卫生人员的技术水平普遍偏低，乡镇卫生院大专及以上学历卫生人员只有 10.4%，无专业学历人员高达 36.4%。 除了城乡占有的医疗卫生资源的数量和质量方面的差异外，城乡人口获得医疗资源的及时性也不平等。医疗服务价格上升幅度大，农民医疗费用支出负担重。医疗费用的增长幅
4、度远远高于农村居民收入的增长。医疗费用增长过快使看病成为农民的一大负担。农民由于收入低缺乏支付能力，且农民的医疗保障覆盖率很低，只能减少对基本医疗服务的利用，或者举债治病。2003 年卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，我国有 48.9%的群众有病应就诊而不去就诊，有 29.6%应住院而不住院，其中主要是农民因经济原因难以及时就医。3.农村社会保障系统的缺失 就目前的状况而言，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养” 。因此，农村社会救助、医疗保障和社会养老保险三项制度建设应是农村社会保障的重点。但是，目前这三项制度均存在一些问题。（1）农村社会救助
5、 享受农村最低生活保障人数占贫困人口的比例较小。当然，在未享受最低生活保障的贫困人口中，有一部份享受到了一些传统的或临时性的救助，但是这临时性的救助方式的力度往往很低。另外，农村居民最低生活保障标准普遍较低，从十几元到几十元居多，低保金只能缓解部分人吃饭等基本生活困难，无法解决医疗、教育等问题。（2）农村医疗保障 伴随着人民公社制度的解体，原有的农村合作医疗制度基本瓦解。政策:首先，以“保大病”为主的新型农村合作医疗难以达到减轻农民医疗负担的目的。新型合作医疗的政策方向是解决大病困难为主，主要补助大额医疗费用或住院费用。但是，一般来说，重大疾病和住院医疗服务发生的机率较少，在农村真正影响农村居
6、民整体健康水平的是一些常见病和多发病。其次，新型农村合作医疗制度设计与运行的矛盾。按新型合作医疗制度原则，农民自愿参加并需要按年度交纳费用。医疗帮助需求迫切同时也是最贫困的群体，必然出现因交费能力不足而无法持续参加的问题。同时，实行医疗费用报销制，并且设立较高的自付率，在客观上造成了一个费用门槛，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费而放弃就医。这种状况不仅导致这部分人无法受益，而且还会造成逆向转移支付。因为自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，富人相对更有能力交费，也就更有可能享受政府提供的补贴及相应的医疗保障。这样客观形成了富人有保障，穷人却没有保障，加剧
7、了农村医疗卫生领域的不平等。 第三，新型农村合作医疗难以将日益庞大的流动人口纳入新型农村医疗的安全网内。目前我国有大约 1 亿左右的农村流动人口流入城市，他们绝大多数未参加新型合作医疗，原因在于城乡医疗保障制度难以对接。在城市打工，一年难得回家一趟，不可能得了病回村治疗，并且合作医疗指定了乡镇和县医院，转院或报销需经乡里同意，因此新型合作医疗对农民工没有吸引力。同时，农民工又无法加入城市医疗保障系统，使得他们成为游离于城乡医疗保障体系之外的“无保障群体” 。 （3）农村社会养老保障 中国在人均收入水平较低的条件下进入老龄化阶段，而农村的老龄化程度要高于城市与庞大的农村老龄人口形成鲜明对比的是，
8、我国农村的社会养老保障却很不发达。目前，农村老年人主要依靠家庭提供养老支持。据中国农村全面建设小康监测报告 ，2004 年农村社会养老覆盖率全国平均仅为 8.1%，西部地区更低，只有 3.2%。在农村，85%以上的老年人依靠家庭养老。问题是，随着社会经济的发展和转型，这种以家庭为主的养老模式面临着诸多问题。一是计划生育政策在农村推行后，农村家庭人口规模逐渐缩小，常住人口数量由 1978 年的户均 5.7 人下降到 2003 年2的 4.1 人，并会继续下降；二是农村劳动力转移会加速农村的老龄化进程。由于多种因素的影响，在农村劳动力向城市转移的过程中，农民举家流动的比例很小，人口向城市的迁移主要
9、以青壮年劳动力为主，加上家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活；三是农村土地的收入和保障功能被不断削弱。虽然土地在农户家庭生产经营中扮演了生产资料和生活资料的双重角色，但是因规模狭小，且利润较低，难以成为农民增加收入的主要来源。农民的收入增长越来越依靠非农就业收入来源。由于绝大部分农村地区尚未建立起一个可靠的社会养老保障体系，农民的养老问题将成为中国老年保障问题的难点。 二、导致农村经济社会发展相对落后的原因分析 农民的收入低、增长缓慢，社会发展水平低，既有国情的原因，也有体制和制度方面的原因。具体分析，主要原因包括以下方面： （一）农村人多地少的矛盾突出 从国情的原因来看，中国是
10、一个农业大国，人多地少的基本矛盾始终制约着中国的农业进步和农村发展。众所周知，现代农业的产业组织形式一般是以土地的规模经营为前提的。但是，在中国，耕地的面积与人口数量相比本身就不多，而且由于城市化的影响，耕地减少的趋势越来越明显。 根据耕地面积和农户数量，我们可以大致估算出每个农户耕种的土地面积大约在 7 亩左右，按照近几年的成本和收益计算，在没有任何税费的情况下，农户全年可得到的收入在 2000 元左右 8。我们可以进一步假设：如果中国农民户均耕作 50 亩地，则户均收入就可达到 14000 元，再加上家庭养殖和其他兼业，每个农户的年收入就可能达到2-3 万元，农民收入问题也就基本解决了。（
11、二）农村剩余劳动力转移缓慢，且转移不彻底由上述分析可见，农民收入偏低的问题根本上是由于农户的耕地经营规模偏小所致。要解决农民收入偏低问题，关键是减少农民的数量，大量地将农村劳动力转移到非农产业，让剩下的较少数量的农民耕作更多的土地。从根本上说，这是一个出路。这也是许多发达国家所走的道路。但是，从目前的情况看，中国的发展与多数发达国家所走的道路有着明显的不同。我国的工业化从第一个五年计划算起，已经经历了半个世纪。从产业结构上看(见表 5)，农业在国民经济中占的比重已越来越低，到 2005 年，以农业为主的第一产业增加值占国内生产总值的比重只有 12.4%，第二、三产业占的比重已达到 87.6%，
12、由此可判断，我国已经由农业国转变为中度工业化国家。按照刘易斯（Lewis，1954）关于人口迁移和劳动力流动的理论及发达国家的经验，随着农业在国民经济中占的份额下降，从事农业的劳动力也应该相应减少。但是，中国的现实却并没有遵从刘易斯的理论。与经济结构转换的速度相比，我国劳动力就业结构的转换相对缓慢得多（见表 6） 。到 2005 年，全社会仍然有 44.8%的从业人员在从事以农业为主的第一产业（而第一产业增加值只占 GDP 的 12.4%） 。我国目前有 13 亿人口，农村户籍人口有 9.4 亿，其中乡村劳动力 4.9 亿，每年有 1.7 亿左右的农民进城打工（或从事非农产业） 。据有关部门测
13、算，目前农村的富余劳动力尚有 1.5 亿 9。如果按照目前每年增加转移 400-500 万的速度，完成农村剩余劳动力的转移需要 30 年的时间。另外，这里还需值得注意的是，目前我国农村劳动力的转移是不彻底的。这些转移的劳动力有一个特殊的称谓-农民工。他们的户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农生产、以工资为主要收入来源。他们拿着最低的工资 10，却干着最重、最苦、最累、危险的活，尤其是城里人不愿意干的建筑施工、井下采掘、餐饮服务、环卫清洁等工作。由于没有城市户口，他们不能享受与城镇职工一样的社会保障，也基本享受不到城市政府提供的公共服务如子女接受平等教育、政府提供的廉租房、经济适用房等。
14、农民工难以成为城镇中安居乐业的市民，大批的农村剩余劳动力并没有真正从土地上转移出去，因而土地的规模经营也较难实现。 （三）体制和制度的原因 无论是农村社会经济发展相对滞后，还是农村剩余劳动力转移缓慢，其深层次的原因可以归结为体制和制度上的原因，也就是长期实行的一系列以政府主导的向城市发展倾斜、城乡分割二元政策。 1.城乡分割的二元户籍管理制度建国后，我国逐步实行了一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体国民划分为农村户口和城市户口，形成了农村公民和城市公民两种具有明显区别的不同公民。新中国成立初期，国家就明确提出了实现工业化的目标。当时，中国还是一个典型的农业国，农业的份额占国民经济的
15、65%，工业基础非常薄弱。在这种条件下实现工业化，必然要农业部门积累大量的资金。从 20 世纪 50 年代开始，国家采取了从农民手中低价统购农产品，再对城市居民和工业企业低价统销，用以维护城市工业的低工资和低原料成本，增加工业部门利润，集中起国家工业化建设的资金。为了保证粮食及农产品的供应，国家又实施了人民公社制度。在人民公社内部，生产是实行统一管理的，农民没有权利决定生产什么。这样，又有的农民想离开农村。但1958 年开始实施的户籍管理制度又对农民的流动做出了严格的规定。统购统销、人民公社和户籍制度将农民彻底锁定在了农村。这种城乡分割的结果是农民不能享受与城市居民同样的社会福利，无法直接分享
16、工业化的成果。随着20 世纪 70 年代末开始进行的农村改革，统购统销和人民公社制度已不复存在，唯独户籍制度一直延续至今。尽管在某些方面已有所松动，但户籍制度仍然是影响城乡协调发展的羁绊。这种制度将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动和合理配置，使得农村劳动力和人口不能按照经济发展的规律和要求向非农产业大量转移，造成农业就业比例过高，从而形成农民收入增长缓慢。 32.农村土地制度问题 20 世纪 80 年代，我国的农村土地制度发生了一场根本性的变革，将由原来的集体所有、统一经营使用变为集体所有、家庭承包经营使用为主的土地使用制度。这一农村土地制度的变革极大地解放和发展了生产力，一举解决了几亿农民的温饱问题。但是，随着社会主义市场经济的发展，现行的农业土地制度在运行中也呈现出诸多弊端，主要表现在：（一）加快推进现代农业建设，提高农业综合生产能力 1、继续调整优化农业结构。着力实施优质粮食产业化工程，不断优化品种结构，重点发展无公害蔬菜，引进名、优、稀、特食用菌品种。逐步建设形成全省、
